Une Belgique ambigüe

Intervenir militairement ou pas ? De l’ex-Yougoslavie à la Syrie, la Belgique n’a pas échappé à ce questionnement… qu’elle n’a jamais tranché, se complaisant dans le double discours et dans une interprétation particulièrement flexible du droit international.

Les débats autour d’une probable intervention militaire en Syrie ont donné l’occasion au gouvernement belge de rappeler l’importance du respect de la légalité internationale pour légitimer le recours aux armes dans les relations internationales. Le ministre des Affaires étrangères, Didier Reynders, a été très clair à ce sujet : sans feu vert du Conseil de sécurité, toute action de cette nature se verrait frappée du sceau de l’illégalité (cf. déclarations du 28 août). Sur les ondes de la RTBF, il évoquait également les problèmes politiques et de légitimité que ne manquerait pas de soulever une intervention unilatérale. Le même ministre affirmait pourtant en juin 2012 ne pas exclure une intervention en dehors du cadre de l’ONU en cas de blocage persistant au sein du Conseil de sécurité (La Libre Belgique, 25 juin 2012).

Au vu de ces déclarations pour le moins incohérentes, il semble bien que la question du respect par principe du droit international et de la Charte des Nations Unies ne fasse pas l’objet d’un positionnement tout à fait univoque des autorités belges. Les éléments permettant de comprendre l’attachement à la légalité internationale sont nombreux et de natures différentes. Il convient toutefois de réfléchir aux soubassements idéologiques qui les déterminent et aux conditions structurelles qui favorisent ou pas le respect du droit international.

L’équation de la légalité et de la légitimité

La fameuse formule lancée par Madeleine Albright lors de la guerre entreprise par l’Otan contre la République fédérale yougoslave en 1999 – « une guerre illégale mais légitime » – exprimait à l’époque un certain embarras parmi les responsables politiques qui avaient pris la décision de participer directement à l’opération militaire en dépit de l’absence d’autorisation du Conseil de sécurité. Ce type d’argument témoignait aussi de la défiance de l’administration américaine et de certains responsables au sein de l’Alliance atlantique par rapport à l’ONU. À l’époque, à l’instar d’autres gouvernements européens, le gouvernement belge allait user de cette même distinction pour tenter de justifier la contribution de l’armée belge à cette opération… le représentant belge précisera ultérieurement devant l’assemblée générale de l’ONU (dont la majorité des membres s’étaient montrés critiques envers cette intervention) qu’il s’agissait bel et bien d’une exception qui ne devrait pas créer de précédent en droit. Nulle question donc de justifier un droit d’ingérence humanitaire universel dont d’autres États (éventuellement non occidentaux) pourraient se prévaloir en cas de blocage du Conseil de sécurité (par les États-Unis par exemple). Le malaise était manifeste au sein de la classe politique belge et peut-être aussi au sein de l’armée. Il est ainsi troublant de constater que cet épisode guerrier est rarement évoqué dans les documents officiels qui, pourtant, ne manquent pas de rappeler la contribution belge dans le cadre du déploiement des troupes de l’Otan conformément à la résolution 1244 de l’ONU adoptée après la fin de l’opération illégale et autorisant la présence de forces armées étrangères au Kosovo avec le consentement de la Yougoslavie de l’époque. Récemment, le ministre de la Défense Pieter De Crem déclarait dans La Libre Belgique : « En Libye, il y avait un mandat international. Il n’y en a pas en Syrie et il est exclu qu’il y ait une opération militaire sans mandat ». Les conditions pour déployer des soldats belges sont alors rappelées : une résolution de l’ONU avec une ligne politique claire et un accord du gouvernement belge. Pas question non plus d’armer l’opposition : « Quand je vois ce qu’on a dû faire au Kosovo pour désarmer l’Armée kosovare de libération (UCK), alors qu’on lui avait fourni des armes, cela a été un travail gigantesque, qui est à peine terminé » (10 août 2013). Cette position légaliste a été clairement posée à l’occasion de la guerre d’Irak en 2003 lorsque la Belgique, la France et l’Allemagne ont considéré que l’intervention décidée par l’administration Bush-Cheney était contraire au droit international. Le gouvernement belge a néanmoins autorisé le transit de matériel militaire destiné à soutenir l’effort de guerre par le port d’Anvers, une décision incohérente au regard de l’illicité de la guerre mais justifiée par de prétendues obligations juridiques envers l’Alliance. Les déploiements ultérieurs des forces armées belges, comme en Afghanistan en 2005 en soutien à l’Otan, au Liban en 2006 dans le cadre de la Finul et au Tchad l’année suivante pour appuyer la force européenne, au large des côtes de Somalie pour lutter contre la piraterie (2009) l’ont été dans le cadre de missions mandatées par l’ONU. L’importance du respect de la légalité internationale a encore été soulignée lorsqu’il s’est agi d’envoyer des soldats belges en soutien à l’opération française au Mali ou encore lors de la participation belge à l’opération de l’Otan contre la Libye en 2011[1.Pour un aperçu complet du déploiement des forces belges à l’étranger, voir .www.mil.be/ops-trg/subject/index. asp?LAN=fr&ID=932->www.mil.be/ops-trg/subject/index.asp?LAN=fr&ID=932.].

Dans l’ensemble, il semble donc que, s’agissant de la décision de recourir à la force, les responsables politiques belges ont, en dépit de certaines prises de position, plutôt tendance à favoriser un argumentaire légaliste à des fins de légitimation, auquel s’ajoutent également des considérations politiques ou humanitaires[2.Voir par exemple l’échange de vues sur le soutien apporté par la Belgique à l’opération Serval de la France au Mali, DOC 53 2619/001, 11 février 2013.]. Hormis des considérations très générales, le site de la Défense n’est pas très disert à ce sujet, sans parler de l’institution militaire elle-même, mais peut-être n’est-ce pas étonnant dans la mesure où la décision d’entrer en guerre n’est pas de leur ressort. En revanche, la question du respect du droit humanitaire par les soldats en opération les concerne au premier chef. Et, à cet égard, peu d’éléments d’information sont disponibles qui permettraient également de débattre de la légalité et de la légitimité des opérations militaires. Le programme de formation des officiers comprend certes des cours de droit international et de droit humanitaire, mais il s’avère difficile d’évaluer leurs comportements sur le terrain au regard de ces normes. Il est pourtant légitime de s’interroger sur cet aspect à la lecture, notamment, des considérations développées par l’ancien auditeur militaire Andries (magistrat civil chargé auparavant de poursuivre les infractions commises par des militaires) qui déplorait lors des opérations au Rwanda et en Somalie les réticences des officiers d’état-major à admettre les limites apportées par le droit international à leur pouvoir discrétionnaire de conduite des opérations. Dans cet article intitulé « Brouille entre les chefs de guerre et le droit » (La Libre Belgique, 8 novembre 2010), le Général Delcour évoquait l’incompatibilité entre les conventions de protection des droits de l’homme et la discipline militaire.

La force du droit

La position qui consiste à dire qu’il faut respecter le droit par principe renvoie, dans nos sociétés « libérales », à la conviction selon laquelle l’exercice du pouvoir doit être borné par des normes supérieures acceptées au terme d’un débat public. Dans cette perspective le droit interne tout comme le droit international doivent être compris comme des arrangements formalisés qui « civilisent » des relations qui, autrement, seraient soumises à la loi du plus fort. Pour les responsables politiques, se référer aux normes juridiques équivaut d’une certaine manière à rappeler l’existence d’un accord politique négocié en amont, ce qui offre l’avantage non négligeable d’une légitimité conférée a priori. Ainsi, aux mandataires politiques, notamment SP.A, qui exprimaient quelques doutes sur la pertinence d’un renforcement de la présence militaire belge en Afghanistan justifiée par Pieter de Crem, le ministre n’a pas manqué de rappeler que ce parti avait pris position en faveur de l’opération de l’Otan contre la Yougoslavie en l’absence d’un feu vert du Conseil de sécurité et, qu’en revanche, le déploiement de F-16 dans la région de Kandahar et la participation directe aux hostilités étaient conformes au mandat délivré par l’ONU (La Libre Belgique, 25 avril 2009)[3.Pour ce qui a trait au respect du droit humanitaire dans ce contexte, il est difficile de se prononcer, le ministre se retranchant souvent derrière les règles du secret en vigueur au sein de l’Otan pour justifier le fait ne pas pouvoir évoquer les modalités précises de la participation belge et les résultats des bombardements effectués par l’aviation.]. L’existence d’un mandat est aussi apparue, dans le contexte de la guerre en Libye, comme un argument particulièrement utile et efficace pour neutraliser les critiques à l’encontre de l’Otan dans sa mise en œuvre de la « responsabilité de protéger ». Il convient de rappeler que les normes juridiques auxquelles il est fait référence dans les débats sur le recours à la force sont le produit des expériences du passé et que l’objectif politique était bel et bien de limiter autant que possible l’usage de la force dans les relations internationales, tout en tenant compte des intérêts des États, surtout les plus puissants. Aussi, le droit tel qu’il existe aujourd’hui n’est-il pas le résultat d’une position pacifiste radicale. Il n’interdit pas toutes les interventions militaires, uniquement celles qui seraient entreprises sans l’aval du Conseil de sécurité ou en dehors des cas de légitime défense. Il est le résultat d’un compromis que les États les plus enclins à user de la force dans les relations internationales tentent périodiquement de remettre en cause en appelant à une légitimité supérieure (morale surtout et dont ils sont bien entendu les gardiens) mais qui n’a pas l’heur de remporter l’adhésion de la grande majorité des États au sein de l’ONU (et pas seulement de la Chine ou de la Russie !).

« Petit mais loyal »

Rappeler l’importance du respect de la légalité internationale revient aussi à réitérer une position politique critique, voire sceptique vis-à-vis des solutions de type militaire pour régler des conflits, voire assurer la protection des populations civiles. À cet égard, le slogan de la Défense « priorité à la paix » qui a accompagné le lancement de la réforme de l’armée belge par André Flahaut[4.Plan stratégique 200 et Plan stratégique+ (2003). Numéro spécial de la revue Pyramides dirigé par A. Piraux et L. Willkin, « L’armée en réforme », 21 (2012).], ainsi que le fait de privilégier en certaines occasions les activités de déminage, le transport et l’envoi d’unités médicalisées pourraient être interprétés comme la marque d’une forme de défiance par rapport à l’outil militaire. Les critiques qui n’ont pas manqué d’être adressées à l’ancien ministre consistant à affirmer que l’armée belge se transformait en « agence humanitaire de transport » (voir notamment les propos du Général Briquemont dans La Libre Belgique, 4 septembre 2002) sont symptomatiques des tensions qui sont apparues tant au sein de la classe politique belge et des responsables de l’armée qu’au sein de l’Alliance. Elles se sont, depuis l’arrivée de Pieter De Crem à la tête de la Défense, un peu apaisées. Il faut dire que le ministre n’a pas ménagé ses efforts pour restaurer la crédibilité de la Belgique et regagner la confiance des Alliés[5.Voir les discours prononcés à l’Institut royal supérieur de Défense le 12 juin 2013 et à la VUB, le 16 mai 2013.]. « Petit mais loyal » semble être le nouveau mot d’ordre de la défense belge. Mais jusqu’où cette loyauté peut-elle aller et quelles en seraient les limites ? Les discours consensuels et convenus sur le nouvel environnement stratégique et les nouvelles menaces qui sont similaires à ceux produits par nos « alliés » fournissent à cet égard fort peu de réponses précises à cette question. Et au vu des tentatives multiples de nos principaux alliés pour tordre le droit international afin de justifier leurs interventions militaires, la question du respect de la légalité internationale ne peut que se poser. Une seule chose semble avérée : l’armée belge a été au fil du temps de plus en plus formatée pour devenir un corps expéditionnaire plus à même de participer à des opérations multilatérales – ce qui ne veut pas dire légales – et n’épuise pas au demeurant une question tout aussi légitime que soulevait le général Briquemont qui s’est montré critique à propos des réformes imposées à l’armée. Il rappelait la nécessité de s’interroger sur certaines interventions et sur les motifs en ces termes : « La lutte contre les armes de destruction massive ou contre le terrorisme international, la démocratie ou l’humanitaire, sont des expressions qui semblent jouer le même rôle aujourd’hui pour justifier une stratégie que jadis, la supériorité de l’homme blanc, de la civilisation européenne ou du Dieu des chrétiens, pour justifier la conquête des empires coloniaux et de leurs richesses. À l’ambassadrice américaine de l’Otan qui conseillait récemment aux Européens de ”réapprendre le métier” de la guerre, je voudrais dire que le problème n’est pas de savoir combattre et de risquer sa peau mais de savoir pour quels motifs et surtout au profit de quels intérêts il faut le faire » (La Libre Belgique, 20 février 2008).