Wallonie : une révolution culturelle

Près de 10 ans après la réforme fédérale « Copernic », qui visait à assurer un meilleur service au citoyen et un meilleur cadre de travail pour les fonctionnaires, le gouvernement wallon a décidé de mettre en œuvre la modernisation de son administration. Pour ce faire, il met en place des groupes internes de travail dont l’objectif est de configurer la nouvelle organisation et de préciser les missions, les objectifs opérationnels de chaque entité du futur SPW.

De décembre 2006 à juillet 2008, des décisions ont balisé[1.Le 6 décembre 2006, le gouvernement wallon a validé le principe de modernisation de l’administration wallonne. Le 14 juin 2007, il a approuvé la nouvelle structure de l’administration ainsi que les approches fonctionnelles et opérationnelles de la transversalité. Le 10 juillet 2008, il a clôturé la phase II du processus de modernisation en validant les missions des directions de la nouvelle entité, dotée de l’appellation « Service public de Wallonie ». Le 24 juillet 2008, le gouvernement wallon a désigné six mandataires-directeurs généraux au sein de la future administration wallonne. Trois mandats n’ont pas été attribués.] cette démarche. Parmi les objectifs de la modernisation, certains concernent particulièrement la fonction publique régionale. Notons, au niveau de l’organisation, la garantie d’une organisation qui tend vers un service fiable de qualité ; au niveau des ressources humaines, l’accroissement de la motivation et le bien-être des fonctionnaires wallons dans leur travail, notamment par une égalité réelle de traitement; enfin, au niveau de la bonne gouvernance et du management, l’institutionnalisation d’un contact permanent entre, d’une part, l’administration et les ministres et, d’autre part, entre l’administration et l’ensemble des opérateurs publics dans chaque secteur d’activité.

Les facteurs clés de réussite de la modernisation[2.Copernicus au centre de l’avenir : la Réforme de l’Administration fédérale belge, septembre 2004, p. 4.] sont la « transversalité », l’approche « services aux bénéficiaires » et la «délivrance de services de qualité ». Complémentairement, la « simplification et l’opérationnalisation des processus » ainsi que davantage de « visibilité pour le citoyen» sont attendus en termes de résultats.

À la tête de chaque direction générale, le gouvernement wallon désigne un mandataire (5 ans) suite à une procédure de sélection organisée par le Selor (voir annexe en fin d’article). Ce dernier propose au gouvernement une liste de candidats ayant satisfait aux épreuves de sélection (tests, étude de cas, audition face à un jury composé essentiellement de jurés externes aux administrations wallonnes). Le gouvernement délègue à une partie de ses membres l’audition finale des candidats retenus. S’il s’entoure d’autant de précautions, c’est parce qu’il souhaite éviter les remarques « classiques » de politisation de la fonction publique régionale. De plus, le code de la fonction publique prévoit l’évaluation des mandataires à mi et fin de mandats.

La lettre de mission du mandataire constitue le cadre de référence pour le développement des objectifs stratégiques et opérationnels de son entité.

Pour la phase d’initiation de la réforme, les composantes politiques du gouvernement wallon lors de la législature 2004– 2009 sont, d’une part, les socialistes (majoritaires) et les humanistes (Centre démocrate humaniste). C’est le ministre Philippe Courard (PS) qui est alors le ministre de la Fonction publique. C’est en fin de législature que la démarche de modernisation s’initie et le ministre disposait d’un recul de quatre ans pour la guider. Pour la phase de réalisation de la réforme, Écolo rejoint en juillet 2009 l’équipe en place et hérite du poste de ministre de la Fonction publique, attribué à Jean-Marc Nollet à côté de beaucoup d’autres compétences. Hormis une expérience de secrétaire politique, de ministre de l’Enfance et de chef de file de la Communauté française, il aborde pour la première fois le champ de la fonction publique.

Quant au processus de responsabilité et de décision (lien entre les compétences des ministres et les entités administratives du SPW), il est relativement complexe.

Une même compétence peut ainsi être partagée par deux ministres (par ex. Plan Marshall 2.vert). Un mandataire peut dépendre de 2 à 7 ministres.

La complexité peut de plus s’accroître en fonction des intérêts des partis politiques. Nul doute que l’alchimie a dû résulter de savantes tractations ! Lors de sa constitution en 2009, l’actuel gouvernement avait l’occasion de simplifier les liaisons entre politiques et mandataires, comme le Fédéral a tenté de le faire, du moins partiellement. Il faut en plus y ajouter les 88 agences pour que le tableau soit complet.

Changement de cap

La plupart des gouvernements des pays occidentaux induisent une nouvelle organisation dite «post-bureaucratique » en s’appuyant sur le « New public management ». Cette culture de la performance repose sur de nouvelles normes de contrôle et la professionnalisation des managers. En Région wallonne, si les managers sélectionnés disposent de cette orientation « résultats », les cadres et le personnel de l’administration doivent l’intégrer dans leurs pratiques professionnelles quotidiennes. C’est un changement culturel majeur. De surcroît, l’administration doit passer de la logique des besoins à celle des moyens. Dans le meilleur des cas, les moyens sont maintenus, gelés (pas d’indexation) mais le plus souvent diminués[3.L’effort imposé au SPW en matière de réduction de la masse salariale est de plus de 10% en 5 ans. Le « papy-boom» permettra d’absorber cet impact sans trop de douleur.]. Une pression forte et continue vise également à revisiter les processus de production administrative pour les simplifier et les automatiser. Le personnel doit donc modifier ses habitudes et se former rapidement aux nouvelles technologies[4.Le personnel est amené à réaliser un bond quantique en passant d’une version de la suite bureautique de 1998 à celle de 2007.].

Ces changements radicaux génèrent, légitimement, notamment au sein du Service public de Wallonie des résistances aux changements, voire des relations conflictuelles entre les parties prenantes. Si par essence, la coordination entre les ministres de tutelle et les mandataires se doit d’être efficace, les cadres, le personnel et les organisations représentatives des travailleurs perçoivent mal les profondes modifications de leurs habitudes de travail et de leur mode de pensée.

Il aurait été possible d’atténuer ces tensions si, d’une part, la fusion des deux ex-ministères avait été (mieux) préparée et, d’autre part, si des moyens adéquats et supplémentaires (ressources humaines qualifiées, consultances, audits) avaient été alloués dès le départ. En effet, mener de front une restructuration profonde de l’organisation et adopter simultanément un « downsizing »[5.Soit la réduction de la voilure de l’organisation en réduisant ses activités (notamment via l’externalisation) et surtout ses effectifs.] des ressources humaines participe à l’insécurité des travailleurs. Le tempo rapide de mise en œuvre des changements se heurte aussi aux difficultés du politique à déléguer aux mandataires davantage de responsabilités[6.Chaque recrutement doit être approuvé par le ministre fonctionnel même si le mandataire reste dans son enveloppe budgétaire, sélectionne avec rigueur et intégrité. Il n’est pas rare de voir le meilleur des candidats s’en aller vers d’autres cieux en raison de l’attente imposée.] et, dans ses processus (lents à très lents) de décision, à s’éloigner des enjeux particratiques.

(Dé)politisationet «agencification»

Le gouvernement wallon affiche très clairement son désir de dépolitisation de la fonction publique. Il faut toutefois constater que, sur les six mandataires désignés en début de législature, un seul ne venait pas du sérail et n’avait pas de parcours au sein des structures politiques comme chef de cabinet ou fonction assimilée. Malgré le fait que d’excellents candidats avaient satisfait aux épreuves du Selor, le gouvernement wallon n’a pas souhaité nommer les mandataires manquants si ce n’est très tardivement (fin 2011). Malgré une procédure de promotion privilégiant l’objectivité, la désignation de nouveaux directeurs (65) par le gouvernement wallon a pris sept mois pour… permettre l’équilibre politique ! Entre l’intention et la pratique, force est de constater quelques distorsions.

La réorganisation du secteur public s’appuie sur une déconcentration du service public et la délégation à des agences spécialisées d’une partie des services de l’administration centrale. Ce phénomène d’agencification est mal perçu au sein de l’administration car cette dernière voit ses moyens, pour partie, être affectés à ces agences et, de surcroît, a le sentiment de perdre les bons éléments de l’administration qui voient dans ces agences des opportunités de carrière (promotion accélérée, salaire amélioré, responsabilité accrue, rapidité d’action et de décision,…). L’analyse de Cipriano & all[7.S. Cipriano, B. Van Haeperen, « Les agences dans le paysage de la fonction publique wallonne », Discussion Papers, n°1003, Iweps, mars 2010.] complète le panorama : « Dicté par des principes d’efficacité et d’efficience du secteur public, d’expertise de décision que confèrent aux agences leur autonomie d’action et leur proximité de l’usager, ce changement organisationnel au sein de la fonction publique n’est pas sans coût ». Ce système nécessite la mise en place de procédures de contrôle dont le coût pourrait être supérieur aux gains attendus. Peu d’évaluations du bénéfice net de cette agencification démontrent la pertinence du modèle. Et, pour le citoyen ou l’entreprise, l’écheveau politique/administration/ agences est loin d’être facile à démêler sauf si l’on recourt à l’un ou l’autre subsidiologue averti ! Le discours du guichet unique pour le citoyen ou l’entreprise reste-t-il un vœu pieux ?

Enfin, le futur proche nous amènera à envisager la nécessaire fusion entre la Communauté française et la Région wallonne. Les mots précédant souvent les actions, le nouveau vocable Fédération Wallonie–Bruxelles s’inscrit dans ce processus inéluctable qui dotera les francophones de Belgique d’un seul gouvernement[8.Outre le gouvernement fédéral, le gouvernement flamand compte dix ministres, le wallon huit ministres, celui de la Fédération Wallonie–Bruxelles sept (quatre ministres wallons sont en même temps ministres à la Fédération Wallonie– Bruxelles), le gouvernement bruxellois huit (dont trois secrétaires d’État), et le germanophone quatre.](moins de ministres, moins de cabinets), d’une administration fusionnée et, probablement, d’économies d’échelle ainsi que d’une meilleure visibilité pour le citoyen ou l’entreprise des services rendus par cette « constellation » administrative.

Le Fédéral a mis une décennie pour négocier le virage de sa modernisation. La Région wallonne l’aborde depuis quatre ans et elle peut bénéficier de l’expérience acquise au Fédéral (et ailleurs en Europe) pour accélérer et réussir le mouvement.

L’Art nouveau se caractérise par l’inventivité, le foisonnement des formes et des couleurs et, surtout, apparaît comme un art total qui occupe tout l’espace disponible pour mettre un univers personnel favorable à l’épanouissement de l’individu. Serions-nous en train d’assister à l’émergence d’un tel phénomène en Région wallonne et dans la Fédération Wallonie–Bruxelles ?

Annexe : Repères

Depuis 2009, la fonction publique régionale wallonne compte le Service public de Wallonie (SPW) et 88 agences. À savoir, toutes formes juridiques confondues : 13 cellules du gouvernement, 17 organismes d’intérêt public (OIP)[9.Les organismes d’intérêt public de type A sont soumis à l’autorité directe du ministre dont ils relèvent, auquel sont confiés les pouvoirs de gestion. Les organismes d’intérêt public de type B sont soumis au pouvoir de contrôle du ou des ministres dont ils relèvent au travers de leur conseil d’administration ou tout autre organe de gestion. Ces organismes possèdent une autonomie plus importante, aussi bien du point de vue administratif et financier, que du point de vue de leur capacité de décision et de gestion.] et 58 « autres personnes morales créées par arrêtés ou décrets ». Entrepris au moment de la régionalisation de la Belgique, le phénomène « d’agencification »[10.S. Cipriano, B. Van Haeperen, « Les agences dans le paysage de la fonction publique wallonne », Discussion Papers, n°1003, Iweps, mars 2010.] se développe passant de 43 en 1995 à 88 agences en 2012.

De manière générale, les agences fournissent des services complémentaires aux services offerts par les directions générales (DG) du SPW.

En 2010, l’emploi public dans les OIP et le SPW est respectivement de 6 800 et de 9 985 équivalents temps plein (ETP – total de 16 785 ETP). Dans ce secteur, de 2003 à 2010, l’emploi est stable même si l’on observe une diminution de l’emploi au SPW de 3,6% au profit d’une augmentation de 54,7% dans les OIP[11.Institut wallon de l’évaluation, de la prospective et de la statistique (Iweps), « Les chiffres-clés de la Wallonie », n°12, février 2012, p. 160 et suivantes.]. A ces chiffres, il faut ajouter le personnel des autres agences.

Le Service public de Wallonie (SPW) est depuis le 1er août 2008 la principale administration de la Région wallonne. Il regroupe les anciens services du Ministère de la Région wallonne (MRW) et du Ministère de l’équipement et des transports (MET).