Un État “sur-représentatif” ?

Tous les vieux États vivent une crise de la démocratie représentative. La Belgique n’y échappe pas. Mais celle-ci est recoupée ici par la crise communautaire. L’enchevêtrement de ces deux crises complique tout.

Actuellement, deux crises semblent frapper la démocratie représentative belge. La crise de la démocratie représentative, commune aux autres démocraties occidentales, et qui questionne la place des citoyens dans le modèle politique occidental hérité des XVIIIe et XIXe siècles. Et depuis 2007, une crise politique, communautaire et institutionnelle qui lui est propre. La constitution de la coalition fédérale réunie autour d’Elio Di Rupo et la conclusion de la sixième réforme de l’État ont apaisé cette crise communautaire. Mais les regards se tournent désormais vers l’échéance électorale de mai 2014 : au lendemain de celle-ci, la Belgique se réveillera-t-elle renforcée ou fragilisée ?

Une lecture de la démocratie représentative belge qui «inquiète les certitudes»[1.En paraphrasant l’historien Romain Bertrand (Le Monde, 18 octobre 2012).] , au premier rang desquelles la portée et l’étendue de sa nature démocratique, permet de se demander si ces deux «crises» ne sont pas la manifestation d’un même phénomène : la faible démocratisation qualitative du gouvernement représentatif belge[1.Voir notre article « La Belgique est-elle démocratique ?« , Politique, n°83, pp. 16-29.].

L’intimité du fédéralisme et de la démocratie

La dissociation de la «crise communautaire » et de la « crise de la démocratie représentative » plonge dans l’ombre l’intimité profonde du fédéralisme et de la démocratie. Théoriquement, fédéralisme et démocratie sont des projets porteurs d’ambitions similaires : permettre une meilleure représentation, une association plus étroite à la décision politique, une plus grande adéquation entre l’action des gouvernants et les souhaits des gouvernés. Historiquement, en outre, la construction du fédéralisme belge atteste de cette complicité. La dimension démocratique de la revendication d’émancipation flamande face à la domination francophone ne peut être sérieusement niée. De même, les revendications régionalistes du mouvement wallon de l’après-guerre s’ancrent dans une aspiration à une meilleure représentation. La création du MPW par André Renard à la suite de l’échec de la grève de 1960-1961 illustre « le repli wallon sur la revendication du fédéralisme » [2. Fr. Perin, Histoire d’une nation introuvable, Bruxelles, Paul Legrain, 1988, pp. 198 et 199.] : c’est désormais vers la création de nouveaux ordres représentatifs que se tournent les espoirs. De même, le pétitionnement de 645 499 signatures organisé en 1963 par le Comité exécutif wallon demande l’introduction du référendum d’initiative populaire. Paradoxalement, alors que les revendications fédéralistes sont des formulations signifiantes en termes de démocratie, la construction fédérale s’est peu à peu coupée des enjeux démocratiques qui sont à sa source, pour se réduire à des aspects « communautaires », « institutionnels » et « techniques ». Cette version institutionnalisée du fédéralisme belge aboutit à une amplification des aspects techniques du débat fédéraliste. Elle implique une mise de côté du rôle, du statut et des opinions des citoyens dans le débat fédéral, au profit de la construction d’un gouvernement que l’on pourrait qualifier de « sur-représentatif ». Cette tendance sur-représentative du gouvernement représentatif belge, qui aboutit à laisser largement irrésolue la question de la participation des citoyens au sein de celui-ci, s’observe à quatre niveaux.

Institutions, compétences, moyens

D’abord, les débats sur le modèle fédéral belge sont tournés vers la dimension « institutionnelle » de ce modèle. De manière révélatrice, les différentes lois «institutionnelles» débutent toutes sur les compétences attribuées aux entités fédérées, puis enchaînent sur leurs pouvoirs. De même, les négociations et débats « institutionnels » sont largement monopolisés par la question des transferts de compétences : qui exercera telle ou telle compétence ? Et avec quels moyens ? La sixième réforme de l’État l’a encore récemment illustré. Dans ce contexte, les impensés du fédéralisme belge sont la place laissée aux citoyens, les contours de leur nouvelle citoyenneté protéiforme, et les rapports qui se nouent entre représentants et représentés.

À défaut, comment les citoyens peuvent-ils se sentir concernés par la construction fédérale belge ? Quand les enjeux se limitent aux compétences, aux moyens et aux pouvoirs que détiennent les institutions, comment les citoyens relient-ils ces enjeux à leur quotidien? N’en déplaise au législateur spécial, ni la loi spéciale de réformes institutionnelles, ni la loi spéciale de financement n’ont jamais fait rêver personne. Depuis sa création, le fédéralisme belge semble avoir renoncé à l’enchantement dont il était porteur.

Une logique de reproduction, pas d’innovation

Voici le deuxième trait qui relève la tendance sur-représentative du modèle fédéral belge. Alors que les aspirations fédéralistes peuvent se lire comme des aspirations à «plus» de démocratie, le gouvernement représentatif belge s’est contenté de reproduire dans les gouvernements représentatifs fédérés les principes qui le caractérisent, tout en ne confiant pas à ces gouvernements les compétences pour faire mieux que lui. Via l’étrange concept d’ «autonomie constitutive », les compétences en matière d’organisation politique ont été confiées au compte-gouttes aux entités fédérées. Lors de la sixième réforme de l’État, la dimension sur-représentative du modèle belge s’est illustrée à merveille. La controverse a porté non pas tant sur le contenu de l’autonomie constitutive mais bien sur l’identité de ses bénéficiaires. Au terme de ces débats, les deux entités privées d’autonomie constitutive depuis 1993, à savoir la Région bruxelloise et la Communauté germanophone, ont été dotées de l’autonomie constitutive. Par ailleurs, le contenu de cette dernière a été faiblement augmenté. Partant, Région bruxelloise et Communauté germanophone ont gagné le droit d’exercer, elles aussi, des compétences dérisoires en matière d’organisation politique. Ici, le paradoxe de la construction fédérale atteint son paroxysme : le gouvernement représentatif belge subit des assauts de démocratisation qui l’obligent à s’organiser de manière fédérale. Mais au sein de la construction fédérale, il consacre le statu quo et empêche que les nouvelles structures fassent mieux que lui en termes de démocratisation. Pourtant, chacun gagnerait à ce que les entités fédérées puissent développer un espace politique spécifique. Dans chacune de celles-ci, la participation citoyenne pourrait être modélisée en fonction des choix politiques propres à chaque entité.

“Complexité” ne rime pas avec “citoyenneté”

Cela nous amène au troisième aspect de la construction fédérale belge qui révèle la mise de côté de sa dimension démocratique. Cette construction n’est pas sans effet sur l’effectivité de la citoyenneté qui s’y noue. La très grande complexité du modèle fédéral belge a un coût sur cette effectivité : à défaut de mesures volontaristes d’information et de formation, est-il déraisonnable de poser que ce modèle est un dédale pour une grande majorité des électeurs ? Or, l’effectivité de toute citoyenneté, quelles qu’en soient les modalités, suppose au minimum la possibilité d’identifier les différents pouvoirs et leurs compétences. À défaut, on peut se demander si la citoyenneté n’est pas anesthésiée par la complexité représentative qui se dresse devant elle. La réduction du débat fédéraliste à ses aspects institutionnels et l’impossibilité de développer des espaces politiques fédérés novateurs doivent être lues au regard de cette complexité : pour une majorité des citoyens, le fédéralisme belge a un coût lié à sa très grande complexité. Mais par quoi ce coût est-il compensé ? Les espaces de citoyenneté ouverts au sein des différents gouvernements représentatifs fédérés ne sont d’ailleurs pas démocratiquement délimités de la même manière. Alors que les francophones s’érigent régulièrement en donneur de leçons démocratiques face au Nord du pays, il serait temps de plonger le nez dans leur propre assiette. L’espace politique flamand témoigne en effet d’une grande lisibilité et visibilité : le Parlement flamand, qui fusionne Communauté et Région flamandes depuis 1980, est intégralement élu directement depuis 2001. Cette simplicité contraste avec la complexité de l’architecture francophone fédérée.

Les citoyens bruxellois et les citoyens wallons, et surtout les citoyens francophones bruxellois, vivent en effet dans une citoyenneté à étages, dans laquelle leurs suffrages circulent bien au delà du cadre duquel ils ont été émis. Ces citoyens évoluent au sein d’espaces représentatifs biscornus et faiblement aménagés en termes démocratiques. Encore une fois, on peut constater ici la tendance du suffrage universel à aspirer à lui toute la charge démocratique de notre gouvernement représentatif : du côté francophone, tout se passe comme si le suffrage universel émis « une fois » suffisait à rendre ipso facto démocratique l’ensemble de l’espace politique ainsi délimité, aussi alambiqué soit-il. Or, l’efficacité démocratique du suffrage universel n’est pas une donnée intangible et absolue. Elle varie selon les conditions dans lesquelles il s’exprime. Pour que le suffrage universel soit revêtu de toute sa force démocratique, il importe que les électeurs puissent identifier leurs élus, les enjeux politiques concernés, la manière dont le mandat est exercé et, à terme échu, les réalisations politiques qui ont été accomplies en leur nom.

Élections indirectes

Par exemple, il est au mieux incertain que les électeurs détiennent toutes ces informations sur le Parlement de la Communauté française La « Fédération Wallonie-Bruxelles » est une appellation de marketing politique qui n’est consacrée ni dans la Constitution, ni dans les lois spéciales , dont les membres sont élus au suffrage universel non en tant que membres de ce parlement mais en tant que membre d’un parlement régional. Les électeurs savent-ils, quand ils désignent leurs élus régionaux, qu’ils désignent aussi indirectement les membres de la Communauté française ? Les choisissent-ils en fonction de programmes propres aux compétences de cette entité ? Comment exercent-ils leur contrôle sur ces élus indirects ? Est-il même certain qu’ils connaissent leur identité ? Ces élus indirects rendent-ils des comptes à leurs électeurs, alors que, par définition, leur avenir politique se joue à l’élection d’une autre assemblée, à propos d’autres compétences et sur des enjeux politiques différents ? La sixième réforme de l’État renforce encore cette citoyenneté à étages puisqu’elle supprime l’élection directe des sénateurs au profit d’une composition sénatoriale exclusivement indirecte, aux équilibres alchimiques et aux vertus démocratiques incertaines. Si on se met à la place des citoyens, on aperçoit qu’ils se retrouvent face à un espace représentatif aux contours brouillés, à des représentants lointains et à des enjeux confus. Le suffrage universel indirect leur offre une citoyenneté évanescente qui semble se résumer à la seule émission de leur suffrage valant de manière générique pour l’avenir et dans l’abstrait. Le suffrage universel se transforme en une forme de sauf-conduit démocratique menant à des voies multiples et imbriquées. Il tend à jouer le rôle d’un chèque en blanc démocratique, quel que soit le prix représentatif exigé. Cette banalisation de l’élection indirecte montre que les leçons de l’histoire sont oubliées. Les congressistes de 1831 avaient érigé l’élection directe en principe fondamental parce qu’ils avaient connu sous le régime hollandais une représentation à ricochet qui les privait d’influence sur leurs élus et sur les décisions politiques prises en leur nom. Et en 1919-1921, le député Hubin rappelait encore que l’élection indirecte ne procure qu’une « image imparfaite », qu’un « pâle reflet » de la nation et qu’elle consacre « l’irresponsabilité complète et absolue de l’élu à l’égard des électeurs, du mandataire envers ses mandants.…., quelle que soit la modalité qu’on adopte » [3. Ann. parl. Sénat , 1920-1921, 17.05.1921, 530.].

Pas de débat sur le débat

La tendance « sur-représentative » du gouvernement représentatif belge se marque enfin dans l’absence de place laissée aux citoyens dans les décisions politiques relatives à l’avenir du modèle fédéral belge. À ce sujet, la sixième réforme de l’État a poussé loin la logique « sur-représentative ». Bien sûr, et comme pour toutes les autres réformes de l’État, ni référendum ni consultation populaire n’a été organisé. Mais au-delà de la consultation des « simples » électeurs, même les avis des acteurs et secteurs concernés semblent avoir été peu sollicités pour connaître les réalités de terrain, évaluer les besoins et mesurer la pertinence des mesures projetées. En témoignent les différentes prises de position qui mettent en cause la faisabilité de certains transferts de compétences [4. Notamment « Allocations familiales : le chaos menace », La Libre Belgique, 11 mai 2013 ; V. Lamquin, « Et si Bruxelles n’était pas prête ? – Soins de santé : un expert Inami exprime ses inquiétudes sur les transferts de compétences », Le Soir, 18 décembre 2012.]. En témoigne aussi l’incertitude dans laquelle sont plongés fonctionnaires, travailleurs, acteurs de terrain, allocataires sociaux face aux conséquences concrètes de cette réforme. Ce n’est pas du côté francophone que l’on peut s’attendre à une hausse de la qualité du débat démocratique. La commission interparlementaire francophone dite « 4X4 » a poussé loin la logique du secret : « L’ensemble des documents ayant servi de brouillon aux travaux de la commission ont été soigneusement détruits » [5. N. Lambert , « Moisson d’avril – Réformes institutionnelles : l’imagination au pouvoir », Revue nouvelle, avril 2013, p. 10.]. Dans ce contexte, s’éloigne la question de savoir si les gouvernants consultent les gouvernés dans les décisions qu’ils adoptent à propos de leur avenir commun. Tout semble en effet mis en œuvre pour que les gouvernés en soient écartés. Quant à la tardive et obscure note commune des partis francophones, elle annonce la convergence et la simplification des politiques transférées Projet commun d’organisation des nouvelles compétences en matière de santé, d’aide aux personnes et d’allocations familiales », PS-MR-Écolo-CDH, 19 septembre 2013. Encore un bel exemple de logique « sur-représentative ». La multiplication des entités compétentes a un sens si l’on veut des politiques différenciées et adaptées aux besoins des différentes populations concernées. En a-t-elle si l’on vise la simplicité et la convergence des politiques ? Étrangement, les voix qui, hier encore, s’élevaient pour approfondir la démocratisation de la décision politique en matière de fédéralisme se font silencieuses. Si certains pointent encore du doigt « un débat cadenassé » [6. D. Carlier , «Réforme de l’État : un débat cadenassé», Revue nouvelle, n°6, juin 2013], il n’y a pas eu de parlementaires pour proposer, comme en 1993, la tenue d’une consultation populaire sur la sixième réforme de l’État. L’argument selon lequel la consultation et le référendum seraient impraticables en Belgique en raison de ses divisions communautaires semble donc avoir effectué son office. Pourtant, différentes études [7. K. Deschouwer, « Is dit wat de kiezer wou ?», De Standaard, 11 octobre 2011; J. Dodeigne, M. Reuchamps, D. Sinardet, «L’avenir du fédéralisme en Belgique : visions des parlementaires fédéraux et régionaux avant la sixième réforme de l’État», Revue nouvelle, avril 2013.] tendent à relativiser la réalité de la division en deux blocs des électeurs et de leurs élus en ce qui concerne l’avenir du fédéralisme belge. Dès lors, l’implication des électeurs dans les décisions que prendront les élus en leur nom, et l’efficacité démocratique du lien représentatif qui se nouera entre eux, vont être fondamentales dans les débats à venir. Cela tend à montrer combien il serait vain de vouloir dissocier « crise de la démocratie représentative » et « crise communautaire ». Sortis par la petite porte des crises institutionnelles à répétition, les enjeux démocratiques se réinviteront tôt ou tard dans les débats sur le maintien de la Belgique. À ce moment, la faible démocratisation qualitative du gouvernement représentatif belge, et sa tendance à la « sur-représentation », pourraient se révéler périlleuses pour sa survie, alors que l’argument de cette survie a contribué à cette faible démocratisation.