Prévention des conflits et enjeux politiques

La démocratie participative ne concerne pas les situations de conflit armé, mais des méthodes participatives de gestion des conflits peuvent l’y amener un jour. Les termes ont chacun leurs réalités de terrain, que certains tentent parfois d’instrumentaliser.

Quels liens faites-vous entre la gestion participative et la gestion des conflits ? Sur le plan conceptuel, on a identifié plusieurs étapes de gestion des conflits depuis l’Agenda pour la Paix adopté par les Nations unies en 1992. On peut difficilement isoler la dimension préventive : il s’agit d’une étape dans un continuum qui intègre à la fois la prévention, l’action au cœur même des conflits, par une démarche de maintien de la paix, le rétablissement de la paix, c’est-à-dire la gestion diplomatique des relations entre belligérants pour sortir d’un conflit, et enfin la quatrième étape, après le conflit, la consolidation de la paix. Les conditions de la consolidation sont le moyen d’assurer que cette paix soit durable. Elles ont donc également une dimension préventive. En quelque sorte, la prévention se situe avant, au cœur des conflits et a posteriori. Cela veut dire que la dimension de démocratie participative ou participation peut être envisagée à tout moment d’une situation conflictuelle. Comment, concrètement, peut-elle être envisagée ? Par exemple, le conflit à l’est de la République démocratique du Congo, dans la province de l’Ituri, est l’objet d’une guerre ouverte avec des groupes qui se revendiquent en partie de leur origine tribale, les Hema et les Lendu, mais qui par ailleurs sont également dépendants d’États extérieurs, l’Ouganda et le Rwanda. Avec aussi l’enjeu de contrôle de certaines ressources naturelles, en particulier de l’or. Dans cette situation, toujours en cours aujourd’hui et dans laquelle des Casques bleus sont sur le terrain, la sortie de guerre implique la recherche d’un certain nombre d’acteurs qui n’ont pas intérêt à ce qu’elle se poursuive. Or les principaux acteurs armés ont intérêt à la poursuite de la guerre : elle leur donne un pouvoir et un accès à des ressources. Il faut pouvoir compenser ce surinvestissement d’acteurs dans la logique de conflit par un soutien à d’autres acteurs qui, eux, ont intérêt à en sortir, c’est-à-dire essentiellement les paysans, où dans les villes comme Bunia, les populations urbaines pour qui le conflit est synonyme de pertes de ressources et de risques de mort.

En Ituri, on a assisté ainsi à la convergence de trois types d’acteurs qui avaient un intérêt à la sortie du conflit. Les forces de l’ONU, le gouvernement de Kinshasa qui veut reprendre le contrôle de la région, et une partie notable des populations et de groupes qui en ont émergé et qui ont été soutenus par des organisations internationales pour créer une sorte de petite administration locale, face aux «seigneurs de guerre» favorables à la poursuite du conflit. On a pu constater que la référence à la démocratie participative contribue à renouer les fils d’une société démantelée par le conflit. Elle permet de faire de certains secteurs de la société les partenaires du gouvernement central et d’organisations internationales pour réussir à regagner le calme. On l’a vu dans le cas de l’Ituri : ce n’est pas évident, d’autant plus que le rapport de forces au sein d’un conflit est généralement en faveur de ceux qui possèdent les armes. Les forces internationales sont là pour les équilibrer et permettre aux forces de la société civile de se solidifier. Il est intéressant de voir qu’à chaque étape du conflit, cette problématique est présente. Au travers de certains programmes de soutien des initiatives de terrain pour des formes de réconciliation ou de développement local pacifique non liés à l’économie de guerre, on peut contribuer à une certaine forme de stabilisation. Peut-on véritablement parler de démocratie participative ? Je suis là un peu plus dubitatif. La question centrale n’est pas celle de la démocratie, mais du rétablissement de la paix et de l’identification de groupes qui, dans la société, peuvent créer des formes de nouveaux consensus. Cela n’implique pas des logiques démocratiques, au sens de l’instauration d’une compétition électorale et d’une articulation entre des logiques majoritaire et minoritaire. Très souvent, dans les reconstructions de société après les conflits, la dernière chose à faire est d’organiser des élections, car elles repolarisent les groupes sur les anciens clivages. En Bosnie-Herzégovine, les partis politiques qui s’opposaient dans des élections représentaient pour partie les anciennes milices nationalistes. Il vaut mieux passer par une phase plus ou moins longue de transition qui vise surtout à regrouper les forces qui sont favorables à la paix, sans les mettre en situation de compétition par le biais électoral. En réalité, plutôt que de démocratie participative, on pourrait plutôt parler de participation au processus de résolution des conflits, dans lequel l’ensemble des acteurs non gouvernementaux, soit internes, soit extérieurs, ont un rôle à jouer pour ramener la paix ou la rendre durable. Dans ces cas, la participation construit les conditions de l’émergence d’une démocratie élective ? Le concept de démocratie participative n’est pas né dans des situations post-conflits et de faiblesse de l’appareil d’État. Il a au contraire été forgé dans des systèmes sociopolitiques relativement sophistiqués sur le plan de la vie démocratique, ou dans des situations où la démocratie représentative apparaissait biaisée dans des rapports de forces socio-économiques, notamment défavorables aux classes sociales les plus défavorisées. Il s’est développé dans des sociétés sortant de dictatures ou dans lesquelles l’appareil d’État apparaît dominé par certains intérêts économiques (comme au Brésil par exemple). Ce n’est pas à ce type de situations que l’on a affaire dans les sociétés post-conflits. Néanmoins, on constate que le concept est mobilisé, «récupéré» en quelque sorte au service d’autres préoccupations développées par des communautés de base dans des États en crise, où le gouvernement central ne contrôle plus rien. Les groupes de base peuvent apparaître comme le vecteur de la revendication de la fin d’un certain nombre d’injustices qui ont généré des guerres ou de la mise à l’écart d’acteurs qui ne vivent plus que de l’économie de guerre. C’est là que la comparaison entre certains dossiers de crises africaines comme l’Ituri avec la Colombie a sa pertinence.

Dans ces cas, il y a émergence d’acteurs locaux qui tentent de promouvoir sur un plan local ou régional des logiques alternatives aux logiques qui ont mené aux conflits armés (les «Laboratoires de paix» en Colombie). On se situe là dans une logique différente des années soixante et septante dans beaucoup de pays du Tiers-monde, où le recours à la violence armée était un moyen de changer les rapports de force dans la société aux fins de modifier le pouvoir au niveau central… et d’utiliser cette prise du pouvoir pour transformer les réalités socio-économiques. Le concept de démocratie participative est maintenant mobilisé comme une démarche nouvelle, qui vise à transformer les structures socio-économiques par des changements de type hégémonique au sens gramscien du terme à l’intérieur de la société, de nature socioculturelle où on intègre un maximum d’acteurs dans la transformation sociale, plutôt que révolutionnaire. C’est l’idée de transformation par le bas, qui prend en compte le fait que les structures socio-économiques font partie des phénomènes de violence. Les fondateurs de la peace research dans les années 1960, Johan Galtung et Kenneth Boulding, parlaient déjà d’une «violence structurelle» issue des injustices socio-économiques. Les acteurs de terrain qui développent une stratégie de type participatif se voient comme acteurs de transformation des structures socio-économiques en même temps que des rapports de forces qui ont pu conduire à la guerre. C’est une stratégie de transformation des logiques de guerre en logiques de paix et d’utilisation de la paix comme vecteur d’émancipation. Comme vecteur de transformation sociale et non de pacification sociale au service des plus puissants. Quand l’État ne participe pas, y a-t-il une participation possible ? Au Chiapas, certains groupes indiens, estimant qu’il y avait un dysfonctionnement de l’État mexicain qui ne les prenait pas en compte dans certaines régions en sous-développement assez net, ont choisi une stratégie de mise à l’agenda forcé. Leurs actions ne se référaient pas à des logiques de guérillas mais à une autre forme de politisation de ce type de revendications. On ne peut pas parler de démocratie participative, parce que le mot «participation» implique qu’il y ait en amont des institutions qui ouvrent la participation. Mais une exigence de participation est à l’œuvre, par des canaux de lutte non violente, de résistances civiles, pour politiser l’agenda autour d’une question que le pouvoir politique ne veut pas traiter. Évidemment, cette démarche n’a de légitimité dans la longue durée que si elle tisse des alliances avec certaines forces politiques à l’intérieur du pays et à l’extérieur avec une internationalisation de la question, par des mouvements de solidarité, par des gouvernements et des organisations internationales. Là peut émerger une logique de démocratie participative. Si des acteurs internes ou externes s’intéressent de plus près à ce qui se passe, pensons aux syndicats ou à des ONG internationales, ils vont peser sur le gouvernement central pour qu’il crée les conditions de la participation. De la sorte réapparaît la légitimité participative. Certes, le gouvernement central ne joue pas le jeu, mais des organisations extérieures «se substituent» à lui. Notamment en disant qu’il y a légitimité à intégrer un certain nombre de revendications dans un débat démocratique institutionnalisé où on ne peut pas mettre ces demandes sociales à l’écart. Et cela fonctionne ? Dans beaucoup de situations, pas vraiment. Pensons au Rif au Maroc, où les gens, pendant des décennies, ont eu des difficultés à se faire entendre. Après Hassan II, des changements politiques au sein du pays ont permis que se crée davantage d’ouverture à ce type de revendications. On peut imaginer que dans ce contexte de nouveaux rapports de forces se créent des institutions qui s’ouvrent à la participation. Avant cela, le terme serait galvaudé puisqu’il impliquerait de manière implicite l’existence d’institutions ouvertes à cette logique. Ce n’est pas un hasard si le terme fut d’abord utilisé dans des sociétés où le tissu institutionnel est vaste et relativement ouvert. Cela explique aussi pourquoi le terme est attractif dans d’autres situations, où l’État est plus faible ou dans des situations en conflit. Les acteurs de terrain voient dans l’expression «démocratie participative» une manière de traduire ce qu’est leur stratégie sur le terrain. Dans d’autres cas le terme n’est pas mobilisé par les citoyens. La démocratie participative a-t-elle le sens qu’on veut bien lui donner ? Ce n’est pas en soi un terme idéal : c’est le contenu qu’on y met qui lui donne son sens. On constate que le terme a fait l’objet d’une récupération par certaines organisations internationales. L’idée d’une démocratie participative internationale a été évoqué dans un certain nombre d’instances, en particulier dans le rapport de la commission Cardoso, du nom de celui qui la préside, l’ancien Président brésilien. Elle a produit des réflexions sur la gouvernance mondiale en mobilisant la «démocratie participative», aux fins de proposer une forme de relations entre une société civile peu définie et relativement idéalisée et les institutions internationales, en réduisant considérablement le rôle des États. Derrière ce type de discours, il y a la recherche de liens différents entre gouvernants et gouvernés. Celle de transférer la légitimité politique d’un niveau national à un niveau international, en associant à un processus décisionnel et une mise en œuvre sur le terrain des associations que l’on va qualifier du mot attrape-tout de «société civile», censée mieux incarner les intérêts des populations. Mais la définition des associations légitimes, qui devra bien être décidée quelque part, se fera probablement dans des cénacles internationaux genre Banque mondiale. Elle mettra probablement sur le même pied des acteurs qui n’ont pas la même force sur le terrain : de grandes entreprises et de petites ONG de terrain. Dans cette logique de promotion d’une démocratie participative internationale, il y a le risque de voir la gestion publique comme une activité tournée vers l’efficacité et non plus fondée sur la délibération politique. On sort de la logique délibérative et de la confrontation d’intérêts pour aller vers une logique managériale du politique. C’est un discours qui percole dans nombre d’organisations internationales, dans le rapport Cardoso ou celui de la Commission européenne sur la gouvernance, ou encore dans le Global compact Créé sous l’égide des Nations unies, Global compact regroupe des entreprises, des syndicats et des associations pour garantir, selon ses promoteurs, le respect des droits humains dans les activités commerciales de Kofi Annan. Cela doit attirer notre attention sur le fait que le mot «démocratie participative» est devenu un enjeu de signification politique et de pouvoir. Les associations doivent en être conscientes parce qu’elles pourraient être instrumentalisées au service de logiques de privatisation du politique, de réduction de la philosophie de revendications sociales et de délibération qui est la leur. La mobilisation de l’idée de gouvernance mondiale aura comme impact de réduire les champs de l’action publique… ce qu’on a vu à l’œuvre dans l’association public/privé dans la gestion de l’environnement, un des grands thèmes de la conférence de Johannesburg, ou dans la disponibilité à faire appel à des acteurs privés en matière de sécurité, par exemple le mercenariat dans des régions en conflits ou en post-conflits. Une telle évolution serait en contradiction avec les objectifs des mouvements sociaux eux-mêmes et le type de projet social qu’ils placent derrière le terme «démocratie participative». Une démocratie participative à l’échelon mondial est-elle un rêve ou un cauchemar ? Je suis d’avis de reprendre le concept de démocratie participative d’où il vient, c’est-à-dire en termes d’exigences issues du terrain, d’un outil de revendications pour accroître le caractère large de la consultation et de la délibération qui mènent à l’action publique. Ces exigences ne peuvent s’exprimer dans un cadre flou de «gouvernance mondiale», mais bien en direction de différents niveaux de pouvoir : selon les cas, municipaux, nationaux et dans certains cas le niveau international. Mais celui-ci ne peut se substituer aux États : on sait que les législations internationales ne sont pas produites par un «État mondial», mais sont des conventions signées par les États eux-mêmes, même pour des problèmes largement transnationaux comme les problèmes d’environnement. Les mouvements sociaux n’ont pas intérêt à contribuer à un discours qui escamoterait ce niveau des États au profit d’une vague gouvernance mondiale non définie. Propos recueillis par Maude Malengrez, InfoSud