OSCE : Europe atlantique ou eurasiatique ?

De la présidence belge de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, on aura surtout retenu la livraison médiatisée de militaires russes par la Géorgie à l’OSCE et son président en exercice, Karel De Gucht. Un succès pour une organisation méconnue jusque-là dont l’action s’inscrit dans une concurrence d’influence entre les États-Unis et la Russie dans la région, avec une Europe en arbitre assez faible.

On sait que la présidence de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) est revenue à la Belgique en 2006. Cette présidence s’inscrit dans une sorte d’épopée de la diplomatie belge pendant laquelle la Belgique sera bientôt membre non permanent du Conseil de sécurité de l’Onu, puis assurera la présidence du Conseil des ministres de l’UE. Cependant, en Belgique comme ailleurs, la politique étrangère ne mobilise guère les foules car les personnes qui la définissent et l’appliquent la font habituellement d’une façon fort discrète.

Une épopée de la diplomatie belge?

D’une manière générale, la politique étrangère belge vise toujours les intérêts commerciaux et bien entendu l’indépendance du pays Voir Rik Coolsaet, La politique extérieure de la Belgique, au cœur de l’Europe, le poids d’une petite puissance, Bruxelles, De Boeck-Université, 2002. Certes, celle-ci semble définitivement acquise, en dépit du risque de décomposition de la Belgique de l’intérieur, qui ne sera pas examiné ici. Par contre, les intérêts commerciaux soulèvent des questions évidentes: il s’agit des intérêts de qui ou de quoi? La réponse en est relativement simple: «la promotion des exportations» des groupes industriels et financiers belges et inéluctablement l’affranchissement des importations nécessaires pour rendre possible ces exportations. D’où l’intérêt de la diplomatie belge non seulement pour la libéralisation tous azimuts et le multilatéralisme économique, mais assurément pour l’intégration européenne. Comme une poupée russe, la Belgique est ainsi un pays membre de l’UE. À l’exception des cinq pays neutres, tous les pays membres de l’UE font partie de l’Otan ainsi que de l’OSCE. Celle-ci correspond à une organisation dite régionale de l’Onu. L’Otan est plutôt l’organe transatlantique par excellence, tandis que l’OSCE est une organisation presqu’exclusivement eurasiatique. Donc la poupée russe «européanisée» comporte actuellement deux bras tendus: l’un vers l’Occident, vers «le grand large» du général de Gaulle, et l’autre vers l’Orient, dans la direction prise par l’Ostpolitik d’abord allemande, puis européenne. Depuis la chute du Mur de Berlin, la diplomatie belge abandonne en partie sa position atlantiste et incline davantage sa préférence pour l’autonomie européenne Rik Coolsaet, «La Belgique, combien de divisions?», in Le Vif–L’Express, 21 février 2003 , mais son succès en reste modeste. Réunie en grande partie dans l’UE, l’Europe occidentale et du centre serait en fait tantôt l’objet de contrôle et de convoitise de Moscou et de Washington, tantôt un «empire du milieu» autonome et tranquille mais puissant. Hélas, contrairement au sentiment majoritaire et ferme des populations européennes, des dirigeants politiques et économiques d’Europe font pencher notre poupée russe plus vers l’Atlantique que vers l’Oural. Cela devient une évidence lorsque l’on observe le refus de ces milieux dirigeants de ratifier les traités complémentaires sur la réduction des forces conventionnelles en Europe. Est-ce la trahison ou l’intérêt des clercs ?

De l’Ostpolitik et d’Helsinki à nos jours

Rappelons que l’OSCE est issue des négociations menées jusqu’en 1975 en vue de «l’Acte final» signé par 33 États européens, ainsi que par les États-Unis et le Canada. Suite au démantèlement de l’Union soviétique, de la Tchécoslovaquie et de la Yougoslavie, elle comporte actuellement 56 États membres, et inclut toujours la présence des deux pays d’Amérique du Nord. Elle est un instrument de sécurité et de paix, et a pour ambition d’arriver à un désarmement général et total sous contrôle international. En principe, son nom devrait s’adapter au fait que des pays de la Caucasie méridionale et de l’Asie centrale en font partie et par conséquent devenir l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Eurasie ! Dans le célèbre rapport Harmel Voir «La Belgique et l’Acte final d’Helsinki, 1975-1985», ministère des Affaires étrangères, Bruxelles, 1985. Pierre Harmel a été ministre des Affaires étrangères de la Belgique adopté par l’Otan en 1967 est consacré le principe proposé par les Allemands de favoriser la coopération dans les relations Est-Ouest, malgré la «guerre froide» menée entre Washington et Moscou. Ce principe, toujours d’actualité, porte traditionnellement le nom d’Ostpolitik et s’est traduit, en 1973, par la conduite de négociations «paneuropéennes». Ce processus aboutit à la conclusion d’accords sur la réduction mutuelle et équilibrée des forces militaires, toujours d’application heureuse mais insuffisante et sur la création de l’OSCE. Ces initiatives permettent de calmer les esprits en reconnaissant les frontières existantes, notamment en Allemagne, et en même temps de rendre possible une UE renforcée. L’OSCE sera un forum multilatéral de dialogue et de coopération en matière de sécurité. En signant l’Acte final, les parties souscrivent à des engagements politiques rassemblés dans trois «corbeilles» : sécurité politico-militaire, coopération économique et environnementale et promotion de l’État de droit et des droits de l’homme. Les engagements pris ne sont plus considérés comme relevant exclusivement des affaires intérieures des États mais bien comme des préoccupations légitimes pour tous les États participants. En 1990, la «Charte pour une Nouvelle Europe» est signée à Paris faisant suite à la chute du Mur de Berlin. Elle appelle l’OSCE à jouer un rôle dans la gestion des mutations que traverse l’Europe et dans l’assistance aux nouvelles démocraties de l’Europe du centre et de l’Est, de la Caucasie et de l’Asie centrale. Elle devient un des piliers intergouvernementaux de l’architecture de sécurité européenne. Simultanément, les pays concernés signent un important traité de désarmement qui concerne les forces militaires conventionnelles à Vienne. Néanmoins, la promesse tacite de Washington de ne pas s’installer militairement aux frontières de la Russie ni de faire adhérer les pays sous domination soviétique jusqu’en 1989 à l’Otan n’est pas tenue, sauf jusqu’ici la non-installation des armes nucléaires Pratiquement, hors de la Russie, dans tous les pays de l’univers soviétique, la présence militaire américaine s’avère forte. A titre d’exemple, la FBI entretient une grande école de formation à Budapest pour l’ensemble des régions et, la CIA dispose de bases (ex: Kleine Bogel en Belgique) où le cas échéant la torture est pratiquée. L’OSCE correspond à une importante approche coopérative et globale de la sécurité eurasiatique. Coopérative, en ce sens que les 56 États jouissent d’un statut égal. Certes, quelques-uns d’entre eux se prennent néanmoins pour «plus égaux que d’autres». Toutes les décisions politiques, et les obligations qu’elles impliquent, sont adoptées sur la base d’un consensus. La pratique du consensus n’est pas sans risque car elle permet de pratiquer l’omission hypocrite, de ne pas devoir s’affirmer. Globale car la sécurité, au sein de l’OSCE, prend forme dans les trois «corbeilles» Pour toutes les informations techniques, voir www.osce2006.be/fr/, ainsi que le «Speech by Belgian Minister of Foreign Affairs Karel De Gucht, incoming Chairman-in-Office of the OSCE» des 6 décembre 2005 et 28 septembre 2006. Avant 1989, les opposants de plus en plus nombreux dans les pays d’Europe centrale et orientale sous contrôle soviétique prennent l’appui sur les dispositions de ces «corbeilles» et réussissent ainsi à ébranler leurs gouvernements locaux déjà mal en point. En réalité, l’OSCE n’est pas plus qu’un lieu de dialogue entre les pays dont les intérêts s’avèrent à la fois convergents et divergents. Le capitalisme correspond au point central de leur convergence. Chaque État est enclin de protéger ses multinationales qui si tout va bien assurent sa prospérité ou, du moins, celle de ses élites. Précisément, en fonction de cette convergence fondamentale, les divergences surgissent inéluctablement car la manière de concevoir le régime des États et leur prospérité, ainsi que l’intérêt, la «fidélité nationale» et la nature des multinationales s’avère extraordinairement variée. Un espace de dialogue devient ainsi un lieu où les États cherchent à lever leurs contradictions et devient le cas échéant un lieu d’arbitrage ou de conciliation. Dans tous les cas, un tel lieu semble pouvoir empêcher l’éclatement de conflits armés, ce qui me paraît primordial en tant que pacifiste Je milite à Pax Christi Wallonie-Bruxelles. La présidence tournante est souvent réduite à un rôle de «gestion du consensus», difficilement acquis en général. La raison en est les compétences et les fonctions limitées du président mais surtout l’autonomie croissante de certains secteurs d’activités de l’OSCE telles que la surveillance des scrutins électoraux.

Présidence ou gesticulation? Voir le site de la présidence belge : http://194.8.63.155/cio/ et la version Internet Redaction Etude OSCE-ONG.pdf de «Etude de la présidence belge de l’OSCE», rédigé par la Coalition des ONG, novembre 2006

La présidence belge s’est fixé une longue liste des priorités pour l’année 2006. Beaucoup de ses priorités n’ont pas pu être couronnées de succès véritables face aux pays tels que la Russie, de la Tchétchénie ou les États-Unis qui enlèvent et torturent des personnes même sur le territoire de l’UE. De même, personne en Belgique n’est en mesure de démentir officiellement l’hypothèse selon laquelle à Kleine Bogel la CIA ait malmené ou malmène encore aujourd’hui n’importe qui. On peut également mentionner ici le refus de la Russie d’accepter la prolongation de la mission de l’OCSE en Tchétchénie en 2002, faisant suite au départ en 2001 des missions OSCE de Lettonie et d’Estonie où elles étaient censées évaluer la situation des minorités russophones. L’OSCE est amenée à protester contre une législation russe qui freinerait l’activité des ONG étrangères en Russie, mais laisse passer «l’Acte patriotique» américain qui soulève des problèmes graves d’atteintes aux droits humains. Quant à la poursuite de la réforme institutionnelle de l’OSCE pour renforcer celle-ci face aux défis et menaces nouvelles pesant sur la sécurité du continent, les appréciations sont extraordinairement différentes entre les deux côtés de l’Atlantique. Les États-Unis ne chantent que par «la guerre au terrorisme», alors que pour les Européens, le terrorisme est une affaire de police et leurs priorités sont proches de celle de l’ONU. Or, dans le monde, les sept «risques» identifiés par l’ONU seraient en ordre d’importance décroissant les suivants: — trois de nature socio-économiques: pauvreté, maladies et épidémies, détérioration environnementale; — deux à caractère militaire: conflits interétatiques et prolifération d’armes atomiques, biologiques, chimiques et nucléaires; — enfin, deux autres très proches l’un de l’autre : terrorisme et criminalité. En mettant de fait l’accent sur les questions de transports et d’énergie, la diplomatie belge avantage la coopération économique en tant que «conciliateur» vis-à-vis de la Russie. Indirectement, l’importance de l’OSCE se révèle ainsi eu égard aux liens avec le Groupe de Shanghai. De ce groupe font partie à la fois la Russie et la Chine, avec une série d’autres pays asiatiques et parmi ceux-ci les pays de l’Asie centrale en pleine évolution géopolitique. La présidence belge visait à dénouer des conflits entre la Géorgie et la Russie. En novembre 2006, elle réussit à libérer les militaires russes arrêtés par les autorités géorgiennes. Ces arrestations ont eu lieu dans le cadre «d’un incident» dûment orchestré au prétexte de l’espionnage. Cependant, l’OSCE n’est évidemment guère capable de «gérer le conflit» qui en réalité se déroule entre Moscou et Washington. Ces deux pays agissent par le biais des autorités, armées et polices locales interposées, qui sont instrumentalisées, telles que le gouvernement géorgien et les dirigeants des régions géorgiennes d’Ossétie du Sud et d’Abkhazie. Or la majorité des citoyens de ces régions disposent de passeports russes ! L’efficacité de l’intervention de la Belgique restait limitée dans les affaires caucasiennes, sauf peut-être pour la région de Nagornyï-Karabakh, région qui fait partie en droit de l’Azerbaïdjan, mais qui est occupée de facto par l’Arménie, où s’esquisserait une «architecture de solutions» (principes et procédures) Encore que, même dans ce cas, il faut bien constater que, tout récemment, la région adopta à grande majorité sa propre Constitution.

Deux poids deux mesures

L’OSCE semble se désintéresser des droits humains en Géorgie, y compris de la régularité des élections. Or, après une «révolution colorée» à la Hollywood, il y a eu plusieurs scrutins. Tout en notant que des irrégularités avaient été commises, l’OSCE a estimé qu’il s’agissait des élections les plus démocratiques depuis l’accession à l’indépendance. En 2005 encore, des cas de torture et de mauvais traitements de suspects en garde-à-vue et en détention provisoire ont été signalés par Amnesty International. Dûment formée par la police fédérale américaine, la police a recours à des méthodes excessivement brutales La Russie n’a pas fait mieux dans le contexte de Tchétchénie pendant les années 1990. Heureusement, elle semble récemment découvrir l’avantage des solutions politiques. Les réactions de l’OSCE sont modestes comparées au langage de «guerre froide» utilisé à l’égard du Belarus. Ces complaisances de l’OSCE révèlent la fragilité du travail de cette institution ainsi que du caractère partial de ses réactions. Comme on le sait, le président Loukachenko réélu au Belarus en mars 2006 a atteint un résultat dépassant 83%. Certes, il n’est pas invraisemblable qu’il favorisât, «administrativement», ses résultats. Les observateurs hongrois de la mission de l’OCSE ont considéré au moment de leur rentrée à Budapest que les élections s’étaient déroulées dans l’ensemble assez correctement, alors qu’au lendemain du scrutin, l’OSCE déclarait exactement le contraire. Pour leur part, les observateurs du Parlement belge avaient le sentiment que les conclusions étaient rédigées avant même le scrutin Voir Neue Zürcher Zeitung & Népszabadság, 20 mars 2006. Les élections générales de novembre 2005 en Azerbaïdjan avaient peu de chance d’être démocratiques, mais ni la puissance tutélaire américaine ni l’OSCE ne lui en ont tenu rigueur. La présidence héréditaire des Alievs fonctionne et constitue une garantie aux États-Unis. Les droits humains n’y sont évidemment guère respectés, en tout cas bien moins qu’au Belarus où heureusement les autorités ne torturent pas. Pourtant, les réactions de l’OSCE sont particulièrement virulentes contre ces autorités. Le Conseil des ministres de l’OSCE au début de décembre 2006 enregistre des «progrès» en matière du trafic des êtres humains, du combat contre l’intolérance et la discrimination ainsi que la promotion du respect et de la compréhension mutuelle, les armes légères et de petit calibre. Hélas, ces «progrès» s’avèrent très relatifs. En réalité, peu de décisions adoptées ont un véritable poids politique. Le retour à un certain esprit de «guerre froide» est perceptible, guerre enclenchée par les Etats-Unis et leurs alliés européens face au renforcement de la position de la Russie. La candidature du président actuel de Kazakhstan à la présidence de l’OSCE en 2009 risquait d’aboutir. Le président est reçu en grande pompe tant à Moscou et à Washington que par les autorités de l’UE. L’explication s’en trouve évidemment dans le fait que le Kazakhstan dispose de réserves d’hydrocarbures vastes. Or ce président et sa famille maintiennent une dictature dans le pays bien plus autoritaire que l’Iran par exemple. Accepter cette candidature sera ainsi un test de démocratie pour les pays membres de l’OSCE. En fait, la décision prise en décembre 2006 consiste à reporter la décision… La présidence belge enregistre quelques réussites dans le secteur de la lutte contre la prolifération des armes légères qui font numériquement plus de dégâts que tous les autres armes réunies. Par contre, elle poursuit le discours de nature idéologique et d’inspiration washingtonienne sur «la lutte contre le terrorisme», tout en exigeant heureusement le respect les droits humains dans cette lutte, sans mentionner cependant les pays tels que la Turquie, la Russie et les États-Unis. Elle accorda peu d’attention aux efforts à faire pour enrayer véritablement la traite humaine qui atteint une dimension de plus en plus importante.

Un forum de sécurité sans les États-Unis

Le problème de fond n’est-il pas bien résumé par le ministre des Affaires étrangères belge lorsqu’il déclare qu’«il est trop facile de montrer de doigt la Russie»? «Nous ne devons pas sous-estimer les effets psychologiques de l’élargissement rapide de l’Otan. L’adhésion de la Géorgie et de l’Ukraine apporte-t-elle beaucoup à la sécurité à l’Otan? Autrement dit, l’Otan n’est-elle pas allée trop loin?» Knack, 22 novembre 2006. Il semble bien que l’année 2006 ait finalement été une année de transition et que l’OSCE ait, en tout cas, opéré quelques ajustements nécessaires en faveur d’une nouvelle Ostpolitik, en réponse à la poussée de l’Otan vers l’Est sous l’égide de Washington. Une telle poussée n’est guère dans l’intérêt des Européens. Le gouvernement belge, qui dispose pourtant d’un droit de veto à l’Otan, ne l’a pas utilisé. Est-ce un signe d’incohérence? De son côté, l’UE ne dispose pas encore de la personnalité juridique qui lui permettrait de jouer en tant qu’union un rôle significatif dans le cadre de l’OSCE. C’est évidemment fort dommageable du point de vue du fonctionnement de cet organisme. Enfin, selon moi, la présence en son sein de deux États de l’Amérique du Nord devient franchement ringard 60 ans après la fin de la guerre 1939-45. On nous explique que l’Otan et l’OSCE coopèrent pour promouvoir la paix et la stabilité dans la région euro-atlantique. Pourquoi pas ne pas en exiger les mêmes dans la région américano-atlantique? Par ailleurs, cette relation reflèterait la volonté des alliés, exprimée dans le concept stratégique de l’Otan. Or ce concept justifie le caractère, non pas défensif, mais offensif de l’Otan et sa volonté d’intervenir partout dans le monde. Si les États-Unis quittaient l’OSCE, une coopération de ce genre pourrait devenir certes utile entre cette dernière et l’Otan. En effet, tout dialogue réel et institutionnalisé entre les différents continents et puissances de l’hémisphère septentrional du monde permettrait de diminuer le risque de conflits armés. Un tel dialogue s’impose face à des stratégies qui elles ne sont pas sans risque. La stratégie des États-Unis consiste à vouloir repousser la Russie entre ses frontières du XVIII^e siècle et d’élargir sa zone d’influence au centre de l’Europe afin d’empêcher des liens trop étroits entre l’UE et la Russie, et de se donner des «couloirs» de communication vers les mers Noire et Baltique. De son côté, la Russie tente de maintenir son territoire actuel et même sa zone de pénétration, alors que l’UE semble poursuivre une Ostpolitik adaptée à la situation actuelle et opérer un rapprochement entre Bruxelles et Moscou dans le but de se positionner à égale distance des États-Unis et de la Russie. La Coalition des ONG Coalition des ONG pour la Présidence belge de l’OSCE, Bilan de la Présidence belge de l’OSCE suite à la 14ème conférence ministérielle de l’Organisation, 7 décembre 2006 considère que «l’un des éléments à retenir aura été l’impuissance de la Présidence de l’OSCE à peser sur les positions des États participants. Cette présidence aura montré les limites du poids de la diplomatie belge, sans nullement remettre en cause sa qualité. Elle aura toutefois été un bon exercice dans l’optique de la participation en tant que membre non permanent du Conseil de Sécurité des Nations Unies et l’affinement d’un “réflexe multilatéraliste” dans l’approche belge des relations internationale.» L’UE n’est purement ni européenne, ni atlantiste mais les deux à la fois. Pourrait-elle en être autrement, même si elle disposait d’une personnalité juridique et d’une politique de défense autonome?