L’insoluble masculinité du pouvoir : c’est le temps des quotas

Au grand festival des domaines dans lesquels les femmes sont sous-représentées, la sphère politique serait sans doute en mesure de remporter la palme. Le Global Gender Gap Report 2017, qui mesure les écarts de genre dans 144 pays en termes de santé, d’éducation, de participation économique et politique, montre que si l’accès à la santé et à l’éducation peut presque être qualifié d’égalitaire, l’écart en termes de participation économique n’est refermé qu’à 58%, quand en termes de participation politique[1.Les critères pris en compte par le rapport pour mesurer cet écart sont a) la part de femmes parlementaires, b) la part de femmes ministres et c) le nombre d’années passées avec une femme à la tête du pays.], on culmine à 23% de parité.
Même à regarder les pays individuellement, le tableau n’est pas brillant : si l’Islande, meilleur élève mondial, a refermé l’écart à près de 75%, seuls les cinq premiers pays de la liste dépassent les 50% (en plus de l’Islande, le Nicaragua, le Rwanda, la Norvège et la Finlande) — la Belgique affiche un majestueux 26%. L’écart de genre en politique est donc massif, tant en termes absolus que relatifs, et si la tendance est plutôt à sa réduction sur les dernières années, celle-ci est loin de se faire à un rythme effréné ; récemment, elle a même tendance à stagner.

Or, on peut se questionner sur la légitimité d’un système politique qui sous-représente à ce point un groupe qui constitue pourtant la moitié de ceux et celles dont il est censé refléter la volonté[2.L’analyse peut bien sûr s’étendre aux autres catégories dominées et sous-représentées dans la sphère politique.]. La question ne se poserait pas si hommes et femmes étaient des catégories sociales identiques aux préoccupations similaires et aux intérêts convergents ; mais les tâches spécifiques qui leur sont assignées par les structures patriarcales, la charge reproductive pesant sur les assigné·e·s femmes, leur occupation différenciée de l’espace ou leur position dominée dans les structures économiques – entres autres – font bien des femmes un groupe politique distinct avec ses intérêts propres, qui ne peut être adéquatement représenté par des élus hommes parce que leurs priorités sont différentes, et dans certains cas opposées aux siennes.

Ces hommes (qui se pensent) formidables

Si l’on conçoit la légitimité du système démocratique comme un objectif souhaitable, alors il y a nécessité d’augmenter la représentation des femmes en politique. D’où la question première : pourquoi cette sous-représentation, puisque les femmes ont accès aux mandats électifs nationaux depuis (déjà !) 70 ans en Belgique, parfois plus d’un siècle ailleurs ?
Si la sagesse populaire s’adonne plus souvent qu’à son tour à des explications basées notamment sur l’incompatibilité de la « nature féminine » avec la sauvagerie de l’arène politique, la littérature scientifique sur le sujet a heureusement permis de mieux identifier plusieurs facteurs déterminants.
Une excellente étude[3.Fox, Richard and Jennifer Lawless (2004), « Entering the Arena? Gender and the Decision to Run for Office », American Journal of Political Science, Vol. 48, n°2, pp. 264-280.] parue en 2004 évalue par exemple la probabilité qu’a un·e citoyen·ne (aux États-Unis) d’abord de songer à se présenter à une élection, puis de se présenter effectivement, et enfin d’être élu·e. Les auteur·e·s montrent qu’à chacune des deux premières étapes, un biais net existe en faveur des hommes : ils sont plus susceptibles d’envisager une candidature, puis de la concrétiser. A l’étape de l’élection cependant, l’asymétrie a disparu, et une candidate aura autant de chances qu’un candidat d’être élue ; c’est donc lors de l’auto-sélection que les biais se créent.
Le facteur explicatif le plus puissant est l’auto-évaluation des compétences : une femme ne se présentera à une élection que si elle se perçoit comme suffisamment qualifiée pour le faire, bien plus qu’un homme. De plus, à compétences égales, une femme aura tendance à se juger moins qualifiée.
Pour le mettre en peu de mots, les hommes se trouvent formidables, et même lorsqu’ils ne se trouvent pas formidables, tiennent à se présenter aux élections.

D’autres articles pointent le rôle des inégalités sur le marché du travail, menant à une surreprésentation masculine dans les emplois hautement qualifiés qui permettent le développement de compétences utiles à l’organisation d’une campagne politique ; ou encore les inégalités de revenus, qui rendent les femmes moins aptes à contribuer à des campagnes ou à investir financièrement dans une carrière politique[4.Schlozman, Kay L., Nancy Burns et Sidney Verba, « Gender and the Pathways to Participation: the Role of Resources », The Journal of Politics, Vol. 56, n°4, pp. 963-990.].
Mais si la sous-représentation des femmes n’est pas due à une nature irréductible tenant les femmes délicates éloignées de l’effrayante course électorale, alors des moyens doivent exister afin d’augmenter cette représentation.

Bien qu’ils ne soient pas les seuls outils existants, je me propose de traiter ici des plus célèbres, stars de la controverse : les quotas de genre. Symbole pour certain·e·s de tout ce que le féminisme extrémiste a fait de pire, il divise au sein même du mouvement. Ainsi, il n’est pas rare d’entendre des femmes, féministes revendiquées,
s’opposer aux quotas, parce qu’ils rendraient la présence de femmes – dans une assemblée législative par exemple – moins légitime car due à autre chose que leur seul talent. L’argument principal opposé aux
quotas pourrait être schématisé ainsi : « Les quotas sont un outil antiméritocratique, qui mettent des femmes incompétentes à la place d’hommes compétents, et rendent ainsi les assemblées moins efficaces. De plus, ils sapent la légitimité des élues compétentes, que l’on soupçonnera de n’avoir obtenu leur place que grâce au quota en question ». Malgré ces controverses, ces dernières années, des quotas de genre sur les listes électorales ont été adoptés dans plus d’une centaine de pays.

La littérature scientifique regorge d’articles évaluant l’effet des quotas.
Plusieurs s’accordent à dire qu’ils ne constituent pas la panacée pour réduire les écarts de genre : lorsqu’ils se limitent à un pourcentage de femmes minimal, il arrive que les partis se contentent de remplir le bas de leurs listes du nombre de candidates nécessaire, de sorte que l’impact sur le nombre de femmes effectivement élues est négligeable[5.Esteve-Volart, Berta et Manuel Bagues (2012), « Are women pawns in the political game?
Evidence from elections to the Spanish Senate », Journal of Public Economics, n°96, pp. 397-399.]. Certains cas d’étude donnent cependant des résultats prometteurs.

Expériences italiennes

L’Italie constitue en la matière un excellent laboratoire, toujours bouillonnant de réformes et de contre-réformes électorales. La loi de 1993 par exemple introduit un quota des plus classiques (pas plus de deux tiers de candidat·e·s du même genre) sur les listes présentées par les partis aux élections municipales. En 1995 cependant, la Cour Constitutionnelle italienne déclare la mesure non conforme à la Constitution (car contrevenant au principe fondamental d’égal accès à la fonction élective), et les quotas sont supprimés. Or, les élections municipales en Italie ne sont pas synchronisées au niveau national (parce qu’il n’est pas rare que des élections anticipées doivent être tenues, par exemple pour cause de démission du ou de la maire) : certaines municipalités ont donc tenu des élections alors que les quotas étaient en place, sur la période 1993-1995, d’autres non, rendant possible d’évaluer les effets du quota en comparant les deux groupes[6.De Paola, Maria, Vincenzo Scoppa et Rosetta Lombardo (2010), « Can gender quotas break down negative stereotypes? Evidence from changes in electoral rules », Journal of Economics, n°94, pp. 344-353.].

Ici, la différence est nette entre les municipalités ayant voté sous la réforme (municipalités « traitées ») et celles ne l’ayant pas fait (municipalités « de contrôle ») : dans les municipalités traitées, la part de femmes siégeant au Conseil municipal passe de 7,6 à 18,3% (on remarquera que les chiffres, même post-quotas, sont loin de crever le plafond). Si l’on suit l’argument méritocratique anti-quotas, ces postes devraient être occupés par des femmes moins qualifiées, que les partis se seront forcés à dénicher. Or, si avant la réforme, les femmes élues comptaient en moyenne significativement davantage d’années d’éducation que les hommes, cette différence n’a absolument pas disparu : les femmes élues « sous quotas » ont conservé leur longueur d’avance en termes d’années d’éducation.
En réalité, une autre étude montre que le nombre moyen d’années d’éducation des élu·e·s a augmenté suite à l’introduction du quota[7.Baltrunaite, Audinga, Piera Bello, Alessandra Casarico et Paola Profeta (2014), « Gender Quotas and the quality of politicians », Journal of Public Economics, n°118, pp. 62-74.]. Encore plus intéressant : une fois la réforme annulée dans les municipalités traitées, les élections suivantes (sans quotas) n’ont pas vu un retour des partis à leurs compositions de genre initiales : l’effet positif du quota sur la représentation féminine persiste même après que ce quota a été supprimé. De plus, la même étude montre que dans les municipalités traitées, le biais des électeurs en faveur des candidats masculins s’est significativement atténué[8.Ce biais est mesuré comme l’écart moyen entre la probabilité d’un homme et d’une femme candidat·e au poste de maire de se faire élire, à caractéristiques identiques.].

[>> Sur la représentation des femmes en politique, lire aussi « Représentation des femmes en politique : identité ou intérêt? » (POL#71, 05/11)]

Une autre réforme, en 2013 cette fois et toujours en Italie, a rétabli des quotas sur les listes municipales, en les assortissant d’une mesure originale : un double vote préférentiel conditionné au genre.
Autrement dit, les électeur·trice·s souhaitant exprimer une préférence sur les listes présentées par les partis (et ainsi modifier l’ordre de la liste en faisant « remonter » leurs candidat·e·s favori·te·s) peuvent soit s’exprimer une fois, en votant pour le·la candidat·e de leur choix ; soit deux fois, mais à la condition qu’ils/elles donnent leurs préférences à deux candidat·e·s de genres différents. Les votes préférentiels peuvent ainsi être du type « un homme », « une femme », ou « un homme et une femme ».
Une étude de l’impact de cette réforme[9.Baltrunaite, Audinga, Alessandra Casarico, Paola Profeta et Giulia Savio (2016), « Let the Voters Choose Women », CESifo Working Paper n°5693.] met en évidence des résultats impressionnants : dans les municipalités soumises à la réforme (uniquement celles de plus de 5000 habitants), la part de femmes élues au Conseil passe d’une moyenne de 28% à une moyenne de 40%. Les auteures mettent en évidence que cet effet positif n’est pas dû à un nombre particulièrement plus élevé de femmes candidates, ni au fait que ces candidates se situeraient plus haut sur les listes, mais bien à ces votes préférentiels, assez largement utilisés par les électeur·trice·s et qui ont permis à de nombreuses candidates de se hisser vers le haut des listes.

Il n’y a pas de gravité naturelle

La conclusion de ces études est la suivante : la sous-représentation des femmes n’est pas une fatalité, et des réformes institutionnelles adéquates permettent de nets progrès[10.De nombreux autres articles mettent en évidence un effet positif sur la représentation politique des femmes de l’ouverture des listes (Kunovich 2012, pour le cas de la Pologne), de la représentation proportionnelle (Tremblay, 2008) ou encore d’une concurrence
accrue entre les partis (Esteve-Volart Bagues 2012, en Espagne).]. Les quotas, pour ne citer qu’eux, ont un effet positif clair sur la part de femmes élues, bien qu’ils puissent être peu efficaces en cas de totale inconditionnalité.
Il n’a encore jamais été démontré que ces modes d’augmentation du nombre de représentantes, qui peuvent sembler artificiels, ont un impact négatif sur la qualité des élu·e·s ; dans certains cas, il semble plutôt que c’est le contraire (et ce parce que les femmes entrant dans l’arène politique sont généralement davantage qualifiées que leurs homologues hommes).
Enfin, l’argument soutenant que les quotas nuisent en fait à la légitimité des femmes élues, accentuant la perception de ces femmes comme peu qualifiées, semble contredite par le fait qu’une représentation féminine accrue a plutôt tendance à diminuer les biais et les stéréotypes négatifs des électeur·trice·s envers les femmes[11.Un résultat confirmé dans d’autres études, comme Beaman et al. (2008).], et qu’une augmentation « forcée » à une seule élection (comme le quota de 1993 en Italie) produit des effets positifs qui perdurent.

Refuser l’emploi des quotas sur base de l’argument spécifié en début d’article, c’est contredire les données sur le sujet. De plus, cela revient à dire que la sous-représentation des femmes en politique n’est pas un problème qui mérite qu’on s’y attaque de front, mais plutôt de ceux dont on doit attendre qu’ils se règlent seuls. Or, penser que l’égalité s’obtient en laissant faire une espèce de « gravité naturelle » consiste à ignorer ce qui a permis, depuis l’accès des femmes à la représentation politique aux XIXe et XXe siècles, d’augmenter cette représentation : des luttes, des réformes, des moyens d’actions, et certainement pas l’attente placide que l’égalité vienne à nous.
Dire des quotas qu’ils sont un « mal nécessaire », et les utiliser uniquement à contre-cœur, parce qu’il n’y aurait « pas d’alternative », revient à s’excuser de l’emploi d’un moyen de lutte puissant, parce qu’il pourrait potentiellement avoir des externalités négatives (non démontrées) sur les tenants actuel du pouvoir.
Certes, l’outil n’est pas parfait, et son efficacité pas toujours garantie, notamment lorsqu’il est mis en place trop mollement ; mais sa force vient justement du fait qu’il s’attaque au problème sans atermoiements et les progrès extrêmement nets qu’il a permis dans certains contextes lui donne certainement la légitimité d’être mobilisé. L’accès à la parité dans la représentation politique a déjà suffisamment traîné.