Le plan Juncker pour l’investissement sera un échec

En pleine période austéritaire, un nouveau grand plan d’investissement européen annonce-t-il un changement de cap ? Illusion. Derrière les bonnes intentions, ce plan n’est simplement pas à la hauteur de la crise économique actuelle. Un plaidoyer en faveur d’une relance de type keynésien autour de laquelle s’articule l’alternative syndicale à l’austérité.

La question de l’investissement est de retour dans le débat politique, après un long oubli. C’est le cas en Europe, avec le lancement du plan Juncker. C’est le cas au niveau international également, notamment au sein du FMI, qui a consacré plusieurs rapports récents à cette question. Cette renaissance de l’investissement comme question théorique en dit long sur les inquiétudes qui commencent à poindre dans la communauté politique comme dans celle des experts.

D’une part, les stratégies de gestion de la dette par l’austérité ont échoué. La dette sous toutes ses formes – de l’État, des ménages, des entreprises – continue d’augmenter aussi bien dans les pays avancés que dans les pays émergents. Comme l’écrivent les experts de la firme de consultance McKinsey, de nouvelles approches de gestion de la dette doivent être mises en oeuvre[1.McKinsey Global Institute, Debt and (not much) deleveraging, février 2015.]. La relance de l’investissement en est une, et en réalité la plus importante. Car l’investissement a cette propriété unique de produire du revenu supplémentaire dans l’économie. Réduire la dette passe donc nécessairement par une augmentation de l’investissement, c’est-à-dire par la création de nouvelles infrastructures, l’achat de nouveaux équipements, les dépenses de recherche et de développement, des programmes de grands travaux publics, etc. D’autre part, le manque d’investissement menace le développement à long terme. Certains économistes n’hésitent plus à brandir le spectre d’une « stagnation séculaire ». Cette expression signifie que la capacité de croissance à long terme – le « potentiel de croissance » – est menacée. Jusqu’à présent, la raison principale de cet affaiblissement était, selon les économistes orthodoxes, la chute de la population active liée au vieillissement démographique ; d’où la focalisation sur la réforme des pensions. Désormais, c’est la chute de l’investissement qui apparaît comme la principale menace. La baisse de l’investissement (en pourcentage du PIB) n’est pas nouvelle, elle a débuté dans les années 1980 avec l’apparition d’un capitalisme financier dans lequel les entreprises préfèrent racheter d’autres entreprises (et les restructurer) plutôt que d’investir. Mais elle s’accélère depuis l’éclatement de la bulle financière. Le FMI calcule que si la crise n’avait pas eu lieu, l’investissement privé dans les pays avancés serait de 25% supérieur à ce qu’il est actuellement. Et de 50% dans les pays les plus touchés par la crise : l’Irlande, la Grèce, le Portugal… D’où la floraison de plans d’investissement de ces dernières années. Les syndicats ont été les premiers à s’avancer sur ce terrain. Dès 2012, la confédération syndicale allemande DGB a proposé un « Plan Marshall pour l’Europe », basé sur la relance de l’investissement. La Confédération européenne des syndicats (CES) lui a emboîté le pas en 2013 en proposant son propre plan. En 2014, le nouveau président de la Commission Jean- Claude Juncker a annoncé à son tour sa volonté d’adopter un plan d’investissement européen. L’intention générale est la même que celle des syndicats, tout en proposant un contenu très différent. Les syndicats n’ont d’ailleurs pas été consultés lors des étapes préparatoires du plan Juncker.

Une ingénierie financière pour attirer le privé

Le fil conducteur du plan Juncker, c’est que la relance de l’investissement viendra des entreprises elles-mêmes. Le rôle des pouvoirs publics est de créer une ingénierie financière qui incitera les entreprises privées à investir. Le plan vise un accroissement des investissements à hauteur de 315 milliards d’euros en trois ans. L’apport d’argent par les instances européennes, Commission européenne et Banque européenne d’investissement (BEI), est faible, soit 21 milliards d’euros. La Commission escompte donc un effet de levier multiplicateur de 15, 21 milliards d’euros d’argent public produisant 315 milliards d’investissements privés. Le dispositif central du plan est un nouveau fonds adossé à la BEI, le Fonds européen pour les investissements stratégiques (Efsi selon l’acronyme anglais). L’effet de levier de 15 serait obtenu de la façon suivante. Sur base de 1 euro d’argent public versé, l’Efsi récoltera 3 euros de financement par émission d’obligations sur les marchés financiers ; cette capacité de financement de 3 euros permettra d’accorder des prêts avantageux aux entreprises ou encore des garanties contre les pertes qu’elles subiraient en s’engageant dans des projets d’investissement.

Il s’agit de projets prédéfinis par un comité d’experts indépendants et conformes aux objectifs stratégiques de l’UE : investissements de long terme dans le transport, l’énergie, les technologies numériques, l’éducation, la santé, la recherche et développement, les énergies renouvelables… Ces projets d’investissement présentent un risque non négligeable, même si la Commission annonce que seuls des projets économiquement viables bénéficieront d’un soutien financier. Le rôle des instances européennes n’est donc pas de financer les investissements, mais d’attirer les investisseurs privés, d’une part en leur garantissant un certain niveau de socialisation de leurs pertes éventuelles, d’autre part en leur proposant une aide logistique dans l’identification et la planification financière de grands projets d’investissement. Un autre axe du plan, quantitativement moins important, concerne le soutien aux PME. L’idée est de faciliter l’accès au crédit des PME grâce à de nouvelles formes de financement.

Les raisons d’un échec annoncé

Sur le principe, l’idée du plan Juncker est excellente. La question de l’investissement est essentielle, non seulement pour sortir de la crise, mais pour comprendre les dérives du capitalisme de ces dernières décennies, et en particulier la crise de 2008. L’éloge s’arrête là. Les modalités pratiques du plan Juncker font qu’il ne constitue pas une stratégie crédible de sortie de crise. Le plan Juncker souffre en effet de trois carences importantes. Premièrement, il est d’une ampleur trop modeste compte tenu du marasme économique actuel. Alors que certains économistes estiment que l’effondrement économique actuel de la Grèce est d’une ampleur comparable à celui vécu par des pays ayant subi une guerre, la référence du plan Marshall (1948-1952) peut être utile. L’aide américaine à l’Europe s’est élevée en moyenne à 2% du PIB pour les pays concernés. Le plan d’investissement de la CES adopte lui aussi cette cible de 2% du PIB par an, pendant dix ans. Le plan Juncker est en retrait de ces propositions, puisque les 315 milliards d’euros équivalent, sur base annuelle, à 0,8% du PIB européen. Une étude récente, basée sur une modélisation des déséquilibres européens actuels, aboutit au constat que le plan Juncker ne peut résoudre ces déséquilibres[2.G. Cozzi, T. McKinley et J. Michell, « Can conventional macroeconomic policies prevent persistent stagnation in the European Union? », FEPS, 2015.]. Deuxièmement, les dispositifs annoncés dans le plan Juncker apparaissent beaucoup moins innovants que ne l’affirme la Commission européenne. Les 21 milliards injectés dans l’Efsi ne sont que le produit du recyclage de lignes budgétaires existantes au sein du budget européen et de la BEI, ce qui a d’ailleurs créé des remous lors des débats au Parlement européen. De son côté, l’Efsi ne paraît pas différent d’un autre fonds qui existe depuis de nombreuses années au sein de la BEI, le Fonds d’investissement européen (FIE), dont les missions sont peu différentes de celles attribuées à l’Efsi. On a l’impression que la Commission a gardé le contenu du flacon sans en changer l’étiquette. La troisième raison, la plus importante, c’est le fait que les véritables raisons du manque d’investissement européen ne sont pas identifiées par les auteurs du plan. L’analyse économique qui fonde le plan reste trop superficielle pour identifier tant l’ampleur de la crise que les remèdes nécessaires pour la surmonter. Le degré de gravité de la crise actuelle dans la zone euro est totalement sous-estimé. La Commission européenne pense avoir affaire à une récession classique, surmontable par des recettes ordinaires. C’est au contraire une récession profonde, pouvant dégénérer en dépression économique et requérant des solutions politiques beaucoup plus radicales que celles formulées dans le plan.

Pas un problème de financement

Ainsi, les experts du plan Juncker réduisent le problème d’investissement à un problème de financement. Il faut améliorer l’accès au crédit des entreprises grâce à des financements innovants de la BEI. Or, la Commission européenne reconnaît elle-même que le problème principal actuellement, c’est la demande de crédit[3.Commission européenne, European Economic Forecast, Hiver 2015, p. 22.]. Que le crédit soit facile d’accès ou pas, les entreprises ne veulent pas emprunter ; le financement net des entreprises est négatif car les entreprises remboursent plus de crédit qu’elles n’en contractent. En clair, elles se désendettent.

Cette situation est paradoxale compte tenu de ce que les taux d’intérêt n’ont jamais été aussi bas vu le contexte de désinflation et les politiques monétaires expansives[4.Ce type de politique vise à augmenter la masse monétaire en circulation afin d’encourager la consommation et l’investissement. Pour ce faire, la Banque centrale – la BCE dans ce cas – va baisser son taux d’intérêt directeur afin de rendre l’investissement plus rentable que le placement de l’argent dans une banque.] de la BCE. Par ailleurs, comme le constate également la Commission, beaucoup d’entreprises disposent de liquidités abondantes. Celles-ci ne sont pas utilisées pour investir mais pour accumuler des actifs financiers (actifs sûrs, rachat d’actions propres, fusions et acquisitions). Les raisons sont identifiées : d’une part, les perspectives économiques de la zone euro restent mauvaises. D’autre part, les entreprises soldent les comptes des excès qui ont mené à la crise financière de 2008. La crise a fortement déséquilibré les bilans financiers, non seulement des banques, mais de nombreuses entreprises non financières. D’où la nécessité de se désendetter. Tant que les entreprises n’auront pas réduit leur endettement, il est illusoire d’escompter que les entreprises réinvestissent. Il faudra des années avant que le niveau d’investissement ne revienne à un niveau normal, car d’une part la faiblesse de la croissance ralentit ce désendettement et d’autre part les entreprises se retrouvent avec des capacités de production excédentaires par rapport à la demande économique.

La nécessité d’un plan d’investissement public

La Commission n’a pas pris la mesure de l’ampleur de la crise. Pourtant, l’évolution de l’inflation aurait dû la mettre sur la voie. Fin 2014, l’inflation n’était que de 0,4% dans la zone euro, alors que la cible d’inflation de la BCE est de 2%. Selon les prévisions du FMI, l’inflation restera faible au moins jusqu’en 2019. Ce qui se profile derrière ces chiffres, c’est un scénario de « déflation par la dette », un phénomène économique lié aux grandes crises financières, avec deux précédents célèbres, la grande dépression des années trente aux États-Unis et la longue crise japonaise des années 1990- 2000. Les mécanismes de la déflation sont connus[5.R.C. Koo, The Holy Grail of macroeconomics. Lessons from Japan’s great recession, Wiley, 2008.]. L’éclatement de bulles de crédit accroît l’endettement des agents économiques. Ceux-ci tentent de réduire leur dette mais n’y parviennent pas ou peu car l’excès d’épargne affaiblit la croissance et engendre de la déflation (baisse des prix). Les remèdes sont également connus, c’est la dépense publique. L’État doit emprunter et développer les programmes de grands travaux et les emplois publics, comme cela fut fait par Roosevelt lors du New Deal et est fait actuellement par le gouvernement japonais (« Abenomics »). En empruntant de l’argent sur les marchés financiers, l’État récupère l’excès d’épargne et le réinjecte dans le circuit économique pour créer de la croissance. Le déficit public est donc nécessaire, puisqu’il recycle l’excès d’épargne des agents privés. Dans un rapport d’octobre 2014, des chercheurs du FMI défendent une stratégie d’investissement dans les infrastructures publiques. Ils estiment que le temps est venu de développer ces investissements, compte tenu de la détérioration des infrastructures dans les pays avancés, et de leur effet stimulant sur la croissance. S’appuyant sur des modélisations économiques, ils montrent que ces dépenses d’investissement seraient neutres budgétairement ou même réduiraient le déficit (exprimé en % de PIB). Ils conseillent de remplacer les règles budgétaires rigides par une « règle d’or des investissements », c’est-à-dire une règle de calcul du solde budgétaire, excluant les montants dépensés pour des investissements « utiles »[6.Cette notion de règle d’or est la notion qui avait cours en économie des finances publiques jusqu’à une période récente. Les dirigeants européens actuels ont repris la notion en la falsifiant, puisque la règle d’or désigne désormais le fait qu’on inscrit dans les constitutions des États (ou en tout cas au sommet des normes juridiques) une norme d’équilibre budgétaire renforcée comptabilisant les dépenses d’investissement. Cette règle d’or néolibérale est inscrite dans le traité budgétaire (TSCG).].

Les obstacles européens à une politique industrielle

Ces propositions sont très différentes du plan Juncker. Au lieu d’attendre du secteur privé qu’il relance l’investissement, elles reposent sur une implication directe des États dans des programmes d’investissements publics. Ce n’est pas un hasard. Le cadre idéologique et institutionnel européen n’est tout simplement pas conçu pour permettre une stratégie d’investissements publics. Les règles budgétaires empêchent les États d’investir puisque ces règles comptabilisent ces investissements au même titre que les dépenses courantes. Les règles de concurrence les empêchent de subsidier les entreprises et les secteurs considérés comme innovants et stratégiques, une stratégie qui pourrait aussi être efficace pour accroître les investissements. Ces règles ne reflètent que l’aversion de l’Europe pour l’intervention de l’État et l’idéalisation du marché, bref le néolibéralisme. Les gouvernements croient qu’il suffit de créer un environnement propice aux profits des entreprises – en particulier par l’abaissement du coût du travail et les « réformes structurelles » – pour que l’investissement suive. C’est l’adage popularisé durant les années 1980 selon lequel « les profits d’aujourd’hui sont les investissements de demain et les emplois d’après demain ». Le plan Juncker ne déroge pas à ce dogme. Les réformes structurelles, l’allégement des réglementations imposées aux entreprises figurent en bonne place dans les objectifs du plan Juncker. Ce plan soulève une question cruciale, celle de l’investissement. Il n’y apporte malheureusement pas de réponse. Le plan Juncker est un échec annoncé car il s’enracine dans l’aversion de l’Europe pour un interventionnisme public plus affirmé, dans la prédominance d’une pensée économique néolibérale, dans l’oubli des leçons du passé. Dirigeants européens, relisez les livres d’histoire !