Histoire de l’aide sociale en Belgique

De la charité chrétienne (jusqu’au XVIII^e siècle) à l’action sociale (début XXI^e), en passant par l’assistance (début XX^e), la protection sociale semble aujourd’hui revenir à ses origines : la rééducation des pauvres à pas forcés.

Cet article a paru dans le n°74 de Politique.

Être pauvre n’est pas un état évident ou « naturel »[1.Cet article se base essentiellement sur deux travaux antérieurs : Paul Grell, « L’organisation de l’assistance publique », Contradictions, Bruxelles, 1976 et Daniel Dumont, La responsabilisation des personnes sans emploi en question, Bruxelles, La Charte, 2012.]. La pauvreté n’est donc plus un « état », mais un rapport social. Elle se situe dans une configuration spécifique de la société et plus précisément de son organisation économique. Le traitement social de la pauvreté, c’est-à-dire la manière dont la société traite les personnes qu’elle définit comme pauvres, est donc une question sociale et historique, déterminée par les rapports sociaux dominants à chaque époque. Saisir les enjeux et les problématiques qui se posent aujourd’hui passe alors par un retour historique sur les différentes périodes nous ayant permis d’aboutir à la création des CPAS tels que nous les connaissons aujourd’hui.

Jusqu’à la Révolution française, l’assistance aux plus démunis est une prérogative quasi exclusive de l’Église. Le miséreux, dépourvu de ressources matérielles et incapable de subvenir à ses besoins, incarne, à cette époque, la figure du Christ. De ce point de vue, pour le chrétien, la charité est une obligation morale garantissant au riche une rédemption morale et offrant au pauvre un rôle important dans le rapport à Dieu. Cependant, il serait erroné de voir dans ce rapport aux pauvres un lien purement moral et dénué de fonctions sociales et politiques. Au contraire, la charité et les institutions religieuses exercent alors un rôle important de contrôle social des pauvres. Il s’agit également d’empêcher que les pauvres ne « vagabondent de cité en cité » ou tentent de se révolter. Ainsi, il semble que la charité comporte deux facettes importantes : «D’une part une fonction essentiellement religieuse, .et. d’autre part une fonction d’ordre social… » [2.P. Grell, op. cit., pp. 55-56.].

Société salariale et enfermement des pauvres

Avec la désagrégation du système féodal et la concentration d’une classe de mendiants dans les villes, c’est la notion même de « pauvre » qui va radicalement changer, et ce de deux manières. Tout d’abord, le pauvre, d’un être rural et familier, devient un être anonyme, un « vagabond » se concentrant dans les villes et devenant une « menace » pour l’ordre bourgeois naissant. Ensuite, la pauvreté tend peu à peu à se rapporter au travail, le pauvre étant celui qui cesse de travailler alors qu’il n’a que son travail pour vivre. Le lien entre paupérisation et cessation de travail se dessine déjà clairement au XVIII^e siècle. Cette étrangeté pose alors la question des surnuméraires. Le développement du capitalisme semble ainsi produire un certain nombre d’individus n’ayant pas de place assignée dans la structure sociale. La pauvreté perd son caractère sacré et est désormais perçue par les classes dominantes, non comme un problème économique, mais comme un fléau social trouvant son origine dans un vice dangereux : l’oisiveté. Le travail relève ainsi de l’obligation pour le pauvre, le non-travail étant synonyme de paresse et constituant donc des « mauvais pauvres », les distinguant ainsi des pauvres « méritants ».

Cette nouvelle forme d’intervention vis-à-vis des pauvres vise à réduire les alternatives du pauvre au travail ou à l’internement. Affranchie de toute considération médicale, cette politique mènera à un grand « enfermement » des pauvres visant à les « rééduquer » par le travail forcé. La pauvreté est alors considérée comme un mal, assimilé à la paresse individuelle et au vice. Dans toute l’Europe c’est alors l’enfermement disciplinaire et le travail forcé des pauvres qui constitueront la solution donnée par le XVIIe siècle à la crise économique à laquelle fit face le monde occidental. Les principaux penseurs libéraux justifient alors ces véritables institutions disciplinaires visant à « corriger » et « éduquer » les paupérisés. Les pauvres sont alors perçus comme « moralement dégénérés » et enfermés dans des conditions terrifiantes dans les fameuses « workhouses » qu’Engels décrivait en 1844, en ces termes : « Même le régime des prisons est en moyenne meilleur si bien que fréquemment les pensionnaires de ces maisons se rendent volontairement coupable de quelque délit afin de pouvoir aller en prison. .…. Les pauvres portent un uniforme de la maison de travail et sont entièrement sous la coupe de l’inspecteur. »[3.Fr. Engels, La situation de la classe laborieuse en Angleterre, 1844. Disponible sur : marxists.org.]

En Belgique, la ville d’Anvers fut la première à montrer l’exemple en édifiant une « maison de correction » à l’image des « workhouses » anglaises. Des maisons semblables ont également été construites à Bruxelles, Gand, Bruges et Malines. À Gand, le régime disciplinaire était particulièrement impitoyable : mise au pain et à l’eau en cas de tâche non terminée tandis que les récalcitrants se voyaient imposer le collier en cellule[4.Cité dans P. Grell, op. cit., p. 75.].

En réalité, ces maisons d’internement et les hôpitaux généraux – qui reçoivent également des pauvres – ne résorbent pas le problème de la pauvreté mais cherchent à la masquer en l’enfermant et en évitant ainsi les inconvénients sociaux et politiques de l’agitation qu’elle pourrait susciter. Ainsi, si ces institutions n’ont pas servi à supprimer la pauvreté, elles ont réussi à instituer la vertu du travail en valeur fondamentale de la société. En effet, si à l’époque féodale le pauvre était vu comme un « danger social », l’époque de la révolution industrielle mène inexorablement à y voir surtout une « force de travail ». Le monde patronal se plaint à cette époque de ne pas trouver d’ouvriers « alors que tant de gens valides vivaient des secours publics ou de la mendicité »[5.Cité dans P. Grell, op.cit., p. 80.]. Certains patrons bénéficient même pour leur profit de la main-d’œuvre d’établissements d’internement. L’apparition du système de fabrique consacre donc une nouvelle fonction aux pauvres : l’établissement d’une force de travail disciplinée. Secours public et travail vont de pair.

De la bienfaisance publique…

Les premiers bureaux de bienfaisance publics naissent après la Révolution française – qui met définitivement fin à la charité chrétienne – puis sont consacrés par une première loi communale de 1836. À cette époque, les bureaux de bienfaisance et les hospices civils sont toujours gérés par des mandataires issus du conseil communal. Ils constituent alors un service public très décentralisé bien que relevant toujours de l’État. Ce n’est qu’en 1895 que l’État belge met sur pied une Commission royale pour la réforme de l’assistance publique, qui va transformer le pauvre en une « chose administrative » mise à disposition du capital et du gouvernement. « De bonne volonté, le pauvre est une main-d’œuvre compressible que la charité publique et privée se charge d’absorber en période de crise. Par contre, lorsqu’il ne veut pas travailler, il est mis à disposition du gouvernement qui possède sur lui un droit de détention illimité. »[7.P. Grell, op. cit., p. 94.]. L’ouvrier n’a ainsi d’autres choix que d’accepter le travail à n’importe quelle condition sous peine d’être traité comme un criminel.

… à l’assistance publique

Afin de pallier à la dualisation des institutions – bureaux de bienfaisance et hospices civils – une loi organique du 10 mars 1925 fonde les Commissions d’assistance publique (CAP) fusionnant hospices et bureaux en une seule et unique institution. Ces nouveaux organismes reçoivent le statut d’établissements publics dotés d’une personnalité juridique autonome et d’un patrimoine propre[8.D. Dumont, op. cit., p. 113.]. Gagnant une grande autonomie vis-à-vis du pouvoir communal, ces commissions reçoivent pour mission de « soulager et prévenir la misère » de ceux qui ne peuvent plus subvenir à leur propre subsistance.

Les trois catégories établies par la Commission de 1895 restent cependant largement en vigueur. L’importance de la loi de 1925 réside donc avant tout dans les transformations organisationnelles de l’assistance publique : du point de vue de son ancrage communal, de son administration désormais unique et de sa souveraineté de décision. Dans ce nouveau cadre, ni le conseil communal ni le collège des bourgmestres ne sont autorisés à lui adresser une quelconque injonction. L’appréciation, faute de règlements précis, est ainsi bien souvent soumise à l’arbitraire le plus total pour les demandeurs.

Sa mission et son rapport au travail restent cependant sensiblement les mêmes, la mise au travail restant un élément central de la démarche des CAP. Afin d’assurer cette mission, on pourra d’ailleurs remarquer une circulaire adoptée au lendemain de la Seconde Guerre mondiale exigeant des personnes secourues par les CAP qu’elles s’inscrivent comme demandeurs d’emploi auprès des bureaux régionaux de placement des chômeurs, sous peine de se voir refuser toute aide si l’emploi offert est refusé. Comme le remarque Daniel Dumont, « loin de rompre avec les traditions anciennes, la loi organique de l’assistance publique de 1925 les conforte plutôt, .…. faute de réglementation par la loi des conditions d’octroi et de la forme des secours, cette assistance reste dans les faits largement synonyme d’arbitraire et se départit bien peu de l’ancienne bienfaisance.»[9.D. Dumont, op. cit., p. 115.]

Consolidation du salariat

L’évolution générale de la société devait néanmoins mener à un dépassement inévitable du fonctionnement et du public des CAP. La structure du salariat et les conditions de vie des classes populaires ont profondément changé suite aux importantes réformes qui suivirent l’après-guerre. Tout d’abord, la force de travail est de moins en moins soumise à un marché sans règles suite à l’institution du salariat et au statut protecteur dont il bénéficiera. Ensuite, elle bénéficiera des développements fondamentaux de tous les mécanismes de solidarité publics garantissant protection en cas de chômage, pension ou maladie[10.R. Castel, Les métamorphoses de la question sociale, Paris, Folio, Gallimard, 1995.].

Ces réformes auront pour conséquence d’atténuer fortement les privations et la dépendance des classes laborieuses vis-à-vis des CAP et à les rendre donc inadaptées à cette nouvelle réalité qui diffère fortement des dispositifs juridiques reflétant bien plus la réalité de la révolution industrielle que celle de l’après-guerre. Le principal public de l’assistance durant cette période – dite des « Trente glorieuses » – est alors essentiellement composé de tous ceux qui, « faute de travail, échappent aux bienfaits directs et indirects attachés à la condition salariale. »[11.D. Dumont, op. cit., p. 116.].

Dès la fin des années soixante, les critiques se font alors de plus en plus nombreuses vis-à-vis des CAP. Parmi les revendications, l’une d’entre elles veut tenter d’instaurer un « minimum sociovital » afin de passer d’une faveur fort arbitraire à un droit. En 1964 l’Union des villes et des communes instaure ainsi une commission pour réformer les CAP dont les travaux se terminent en 1966. Ils préparent la nouvelle grande réforme de l’aide sociale.

De la faveur au droit : le minimex

Face au fait que certains segments de la société restent confinés dans la misère malgré l’extension croissante du champ d’application des assurances sociales obligatoires, une série de législations très novatrices sont prises fin des années soixante. Bien que restreintes à certaines catégories sociales (handicapés, personnes âgées et personnes ayant un enfant à charge), ces réformes ont une grande importance dans l’avènement d’un droit à un minimum de moyens d’existence. Son originalité consiste précisément dans le fait de garantir à certains individus dans le besoin un revenu minimum garanti dont la conditionnalité serait assez faible[12.M. Hamzaoui, « Le droit à l’intégration sociale : vers une conditionnalité forte », L’année sociale, Bruxelles, 2001, pp. 243-244.]. Le changement de perspective est tellement radical qu’il amène certaines personnes à imaginer une « harmonisation » de l’assistance publique et de la sécurité sociale au sens strict[13.A. Delpérée, « Assistance publique et sécurité sociale », Revue belge de sécurité sociale, vol. 15, n°6-7, 1973, p. 711.].

Ce n’est finalement qu’en 1974 qu’est établi un montant minimum d’existence. Cette loi modifia fondamentalement la notion d’aide sociale, notamment en supprimant la notion d’indigence qui conditionnait l’intervention des anciennes Commissions d’assistance publique. Apparaît ainsi la reconnaissance d’un droit à l’aide sociale (Minimex) censé remplacer l’arbitraire des CAP. La nouvelle loi votée établit alors que « tout Belge ayant atteint l’âge de la majorité civile, qui a sa résidence effective en Belgique et ne dispose pas de ressources suffisantes et n’est pas en mesure de se les procurer, soit par ses efforts personnels soit par d’autres moyens, a droit à un minimum de moyens d’existence ».

Cet élargissement substantiel du droit à l’aide sociale ne met cependant pas totalement de côté la question du rapport au travail. Ainsi, bien que cela ait peu été discuté, ce droit reste conditionné par l’assurance que le demandeur ne « soit pas en mesure de se procurer les ressources suffisantes » pour vivre. Concrètement, cela veut dire notamment qu’il peut apporter « la preuve qu’il est disposé à être mis au travail », à moins que cela ne s’avère impossible pour des raisons « de santé ou pour des raisons sociales impératives ». En pratique elle restera une indication assez sommaire, mais dont l’importance grandira avec l’approfondissement de la crise et la fin des « Trente glorieuses ».

Création des CPAS

Dans la dynamique de la création du Minimex, c’est l’ensemble des institutions d’assistance sociale qui finit par être réformé dans la loi organique de 1976 consacrant les Centres publics d’aide sociale (CPAS). Cette réforme coïncide avec la fusion des communes voyant passer leur nombre de 2300 à 600, chaque commune étant ainsi remembrée et desservie par un CPAS[14.D. Dumont, op. cit., p. 227.]. Malgré les partisans d’un retour de l’administration des CPAS vers les autorités communales, c’est l’idée de l’autonomie qui l’emporte. L’établissement de la nouvelle loi consacre l’autonomie décisionnelle et administrative des CPAS dirigés par un conseil de l’aide sociale qui en exerce toutes les compétences et élu par le conseil communal.

Pourtant, malgré l’importance que semble prendre cette réforme, elle ne résoudra pas le principal problème posé par les CAP. En effet, alors que l’aide sociale était censée être une question d’intérêt général relevant du pouvoir central, la loi de 1925 laissait un grand arbitraire dans l’application et donc de grandes disparités entre les communes. De ce point de vue, « la nouvelle loi se limite à n’opérer qu’un rajeunissement de façade des anciennes commissions d’assistance publique. »[15.D. Dumont, op. cit., p. 128.]. On en vient même à dire qu’il s’agit avant tout d’« habiller de neuf un vieux corps »[16.P. Senaeve, « De organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn », cité dans D. Dumont, op. cit., p. 128.]. Ainsi, si l’architecture de l’administration préexistante reste assez semblable à l’ancienne, c’est du côté des missions de fond qu’il faut chercher la volonté du législateur de tourner la page des CAP. Il est important de marquer la rupture sur le plan du passage d’une assistance avant tout discrétionnaire, facultative et paternaliste vers un droit subjectif qui tend vers l’universalisation d’un droit à l’aide sociale.

Activation des bénéficiaires

La fin des Trente glorieuses révèle la persistance du problème de la pauvreté dans la société belge. Loin d’avoir jeté aux oubliettes de l’histoire la pauvreté, les nouvelles institutions font face à de nouvelles critiques vis-à-vis du Minimex. Tout d’abord, l’augmentation substantielle du nombre de minimexés (quintuplé entre 1976 et 1990)[17.J. Firens, Droit et pauvreté, cité par D. Dumont, op. cit., p. 143] renforce une critique de fond qui consiste à mettre en avant que le Minimex atténue l’exclusion mais ne l’éradique pas. Il serait un droit « passif » ne poussant pas ses bénéficiaires à une attitude « active » pour sortir de la pauvreté et s’intégrer dans la société. La littérature et les critiques intellectuelles à l’égard d’un « État providence » décrit comme « passif » se font de plus en plus importantes et naît peu à peu l’idée qu’au lieu d’allocations universelles uniformes, il faudrait désormais une action adaptée à chaque individu et négociée avec lui, voulant remplacer le « droit à l’aide sociale » par un « droit à l’intégration »[18.« Pauvreté en Belgique », Annuaire 2010, Leuven, Acco, p. 107.].

En réalité, si, comme nous l’avons vu, la possibilité de mettre à l’emploi les minimexés existe déjà dans la réforme de 1976 (et ses fameux articles 60 et 61), cette possibilité n’était cependant pas pleinement exploitée. Il faut attendre le milieu des années quatre-vingt pour que Miet Smet, la secrétaire d’État à l’Intégration sociale, prenne les premières mesures allant dans ce sens[19.« Pauvreté en Belgique », op. cit., p. 110.]. Elle considérait précisément que combattre la pauvreté avec des allocations ne suffisait pas et que les CPAS devaient utiliser également le levier de l’emploi. À cela s’ajoute, en 1993, le Programme d’urgence pour une société solidaire, de la ministre de l’Intégration sociale de l’époque, Laurette Onkelinx.

Cinq grandes mesures sortiront de ce programme : des mesures au bénéfice des sans-abri (avec la dépénalisation du vagabondage), la revalorisation du travail social, le rehaussement des subsides accordés par l’État aux CPAS, l’unification des voies de recours en matière d’aide sociale par les tribunaux du travail, mais également – et c’est le plus important – l’introduction d’un projet individualisé d’intégration sociale et le dépassement de la simple fonction de l’aide « strictement financière »[20.« Pauvreté en Belgique », op. cit., et D. Dumont, op. cit., p.149.]. Les politiques d’aide sociale étant ainsi invitées à « sortir leurs usagers de l’assistance »[21.A. Franssen, « Le sujet au cœur de la nouvelle question sociale », La Revue nouvelle, décembre 2003, n°12, p. 29.]. Le nouveau contrat conditionne ainsi l’aide sociale à une disposition individuelle à se « responsabiliser » et à subir une éventuelle suspension de ses allocations en cas de non-respect du contrat. L’afflux de jeunes dans les CPAS suite à l’abaissement de l’âge de la majorité civile en 1990 renforcera d’ailleurs la volonté de redéfinir le rôle des CPAS pour ne pas, selon les mots de la ministre Onkelinx, qu’ils « s’installent dans le circuit de l’aide sociale », cherchant ainsi à éviter que « le Minimex soit pour eux un mode de vie » afin de « casser le schéma culturel de .la. dépendance » [22.Cité dans D. Dumont, op. cit., p. 149.]. Il s’agirait de passer de la « bouée de secours » au « tremplin » vers l’intégration.

Cette nouvelle perspective s’inscrit dans un discours plus général sur la transformation de l’« État providence » en « État social actif » selon les mots du ministre socialiste Franck Vandenbroucke, les individus devant avoir un rôle « dynamique » dans leur propre vie, ce qui laisse supposer qu’ils étaient passifs et maintenus dans un tel état par les politiques sociales d’antan. Loin de s’éloigner de la figure paternaliste de l’aide sociale telle qu’elle a pu exister au début du siècle, cette première réforme prend un tournant normatif à peine masqué.

Ces nouvelles dispositions reflétant, dans une certaine mesure, un retour à une vision plus normative du rôle des CPAS, leur offrant un rôle fondamental d’insertion socio-professionnelle, prérogative autrefois réservée aux organismes régionaux d’emploi. Cette perspective trouva sa consécration dans la loi DIS (droit à l’intégration sociale) de 2002. Voulant ainsi définitivement passer de « l’assistance sociale » à « l’action sociale », les CPAS furent rebaptisés pour l’occasion Centres publics d’action sociale.

Gérard Mauger écrira de ce type de dispositifs qu’ils « œuvrent à l’inculcation d’un habitus flexible, responsable, autonome, docile, etc., bref, “employable” ». De ce point de vue, les politiques d’insertion développées dans les CPAS apparaissent comme une forme « d’“orthopédie morale”, un instrument de réforme des habitus, de transformation des propriétés morales, sociales et professionnelles, d’accoutumance ou de réaccoutumance au travail, d’acquisition des propriétés comportementales et des dispositions éthiques témoignant d’une congruence avec l’entreprise…»

« Rééducation » par le travail forcé ?

Il n’est ainsi pas anodin que notre nouvelle ministre de l’Emploi soit précisément une ancienne présidente de CPAS. Ses nombreuses déclarations vis-à-vis des allocataires sociaux nous donnent une impression de retour aux époques les plus conservatrices de l’assistance sociale. Il s’agirait de prendre les gens « par le collier » ou de les activer via « le bâton et la carotte ». Loin de casser avec les stéréotypes dont souffrent déjà ceux qu’elle qualifie d’« inadaptés sociaux », de « peu intelligents, trop vieux, ou dépendants à l’alcool, à la drogue », Monica De Coninck aime les opposer à ceux « qui se lèvent tôt », nous offrant ainsi un discours actualisant la bonne vieille opposition entre les pauvres méritants et les mauvais pauvres. Ses méthodes expéditives au CPAS d’Anvers parlent d’elles-mêmes : « Pour contrôler si quelqu’un profite du système ou pas, c’est très facile : vous lui proposez un job. À Anvers, nous avons fait cela. Nous disions au chômeur qui ne trouvait pas d’emploi de venir le lendemain matin à 8 heures pour laver les vitres. On le lui proposait pendant une semaine le temps de lui trouver un emploi plus en accord avec ses qualifications. »[24.La Libre Belgique, 24 janvier 2012, p. 5.]. On a d’autant plus de raisons de se poser de sérieuses questions sur les perspectives pour les allocataires sociaux quand on lit que l’accord de gouvernement prévoit « pour les personnes qui ne parviendraient pas à une activation professionnelle » l’incitation à « une participation sociale utile ».

Ce type de mesure – si c’est de cela qu’il s’agit – existe déjà dans au moins trois pays : l’Allemagne, l’Angleterre et la Hongrie, où les personnes les plus pauvres sont exploitées pour recevoir une allocation sociale bien souvent en dessous du seuil de pauvreté. Les effets concrets du modèle allemand – développé en grande partie par le gouvernement de Schroeder avec sa réforme Hartz IV – a été une chute drastique de l’espérance de vie pour les couches les plus fragilisées de la population. Sur les dix dernières années de cette politique, l’espérance de vie est passée de 77,5 ans (2001) à 75,5 ans (2010)[25.« L’espérance de vie des pauvres a chuté en Allemagne depuis 10 ans », www.lepost.fr.]! Est-ce vraiment cela que nous voulons en Belgique ?

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D’autres articles (ou dossiers) sur des thèmes proches :
> De la protection sociale néolibérale aux « communs sociaux » (Francine Mestrum, n°86, septembre 2014)
> Les CPAS, emplâtres du contrat social (dossier du n°76, septembre 2012)
> Le retour de l’assistance sociale (Ricardo Cherenti, n°76, septembre 2012)
> Plongée au cœur de la protection sociale (entretien avec Claude Emonts et Dominique Decoux, n°45, janvier 2011)
> La sécurité sociale sous pression maximale (Pierre Geori, Numéro hors-série n°17, octobre 2011)
> La sécurité sociale dans la tourmente (dossier du n°37, décembre 2004)

(Image de la vignette et dans l’article dans le domaine public ; plan d’une workhouse pouvant accueillir 300 personnes, réalisé par Sampson Kempthorne en 1835.)