Gouvernance : un bien ou un mal ?

Dans son ouvrage consacré à la « légitimité démocratique » [1.P. Rosanvallon, La légitimité démocratique. Impartialité, réflexivité, proximité, Paris, Seuil, 2008, p. 111.], Pierre Rosanvallon constate l’émergence d’un « État post-moderne »[2.Sur ce thème, voir aussi J. Chevalier, L’État post-moderne, Paris, LGDJ, 2003.] au sein duquel les principes d’organisation ont contribué à déstabiliser la figure du fonctionnaire, le faisant descendre de son piédestal et lui enlevant sa dimension d’incarnation de l’intérêt général. Cette nouvelle forme d’État s’est progressivement dessinée à partir de la notion de gouvernance et de l’avènement du New public management.

Encore peu répandue à la fin des années 90[3.Ainsi, on ne la trouve pas dans l’Index rerum de l’édition de 1998 du Dictionnaire de philosophie politique établi sous la direction de Philippe Raynaud et de Stéphane Rials publié aux Presses universitaires de France (PUF).], la notion de gouvernance s’est imposée aujourd’hui dans la communication et les programmes politiques relatifs aux services publics, sous le regard attentif d’organismes internationaux, tel l’OCDE, qui publie des « Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique » pour différents pays[4.OCDE, Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique : France. Une perspective internationale sur la révision générale des politiques publiques, Éditions de l’OCDE, 2001.]. On trouve la définition suivante de la gouvernance : « Ce terme, qui avait appartenu à la langue française au XVe siècle au sens de “maîtrise de soi” ou de “règle de conduite”, y est revenu depuis les États-Unis après un détour par le vocabulaire de l’entreprise, où governance est utilisé pour évaluer l’efficacité de la gestion. Il est aujourd’hui de plus en plus employé dans le vocabulaire politique pour caractériser le gouvernement des sociétés complexes, où de nouveaux acteurs entrent dans l’action publique (associations, ONG et collectifs, collectivités territoriales, institutions supranationales…). En démocratie, le terme de “gouvernement” renvoie à la puissance de l’État, tandis que le terme de “gouvernance” cherche à souligner la recomposition de l’action publique en plusieurs sphères de décision, où l’État n’a plus le monopole mais continue de jouer un rôle moteur »[5.J.-V. Holeindre et al., La démocratie. Histoire, théories, pratiques, Auxerre, Éditions Sciences Humaines, 2010, p. 323.]

Recul démocratique

L’actuelle emprise du concept de gouvernance est liée à son intégration par l’Union européenne, au début de ce siècle, dans un modèle destiné à transformer la gestion des affaires publiques.

Le rapport (« Livre vert ») préparé sous la direction de Tom R. Burns, professeur à l’université d’Uppsala, est, selon le politologue Guy Hermet, caractéristique du régime de gouvernance configuré par l’Union européenne. Briser la hiérarchie classique de la gestion publique en substituant à un axe vertical où l’État occupait une position dominante, un axe horizontal où agissent à égalité des agents publics de toutes espèces et des acteurs privés tout aussi divers.

La notion de gouvernance correspond à l’instauration d’un système de commande qui ne serait plus vraiment un régime politique, une méthode d’optimisation du traitement des besoins collectifs remplaçant celle associée au régime représentatif de la démocratie telle qu’elle s’est développée depuis un siècle et demi. Il en résulte que les affaires publiques ou collectives doivent être traitées de la même façon que les affaires privées, l’autorité politique se trouvant réduite à un rôle d’agent régulateur. Un tel confinement se voit justifié par la croyance que, dans tous les domaines, les sociétés comme les relations entre les pays peuvent être régies par des mécanismes d’équilibrage automatique apparentés à ceux du marché. Dès lors, la visée des adeptes les plus radicaux de la gouvernance est de soustraire à la politique les décisions les plus cruciales, censées relevées, avant tout, de l’économie. Dans un tel modèle, la norme négociée prime sur la loi démocratiquement votée et l’autorité du juge passe avant celle du législateur[6.G. Hermet, L’hiver de la démocratie ou le nouveau régime, Paris, Armand Colin, 2007, pp. 201-205.].

Résistances intellectuelles

Guy Hermet relie l’éclosion de la gouvernance aux idées néolibérales conçues, entre autres, par Milton Friedman et Friedrich von Hayek et à la théorie des choix rationnels mise au point par James Buchanan. Ces approches ont conduit à ce que certains ont appelé l’avènement de la pensée comptable, à l’origine du terme de gouvernance[7.Ibid., pp. 181-199. ].

Si une telle filiation n’a pas empêché les partis de gauche à vocation gouvernementale (sociaux-démocrates, socialistes, écologistes) de s’inscrire dans la démarche de la gouvernance, il n’en va pas de même pour une frange de plus en plus importante d’intellectuels progressistes qui dénoncent ce type d’orientation. Ainsi, Corinne Gobin, professeure à l’Université libre de Bruxelles, voit dans la gouvernance un terme qui, à l’heure de la mondialisation, exprime la recherche, de la part des forces politiques et économiques conservatrices, à fuir un imaginaire politique construit sur la reconnaissance du peuple comme vecteur de l’égalité et dont l’établissement et la consolidation des droits seraient le fondement de l’action politique. Pour la politologue, « le modèle de la gouvernance véhicule l’image d’une société réunifiée autour du partage de valeurs communes où les valeurs libérales sont centrales (compétitivité, libre-échange, primat de l’individu…), il s’agit de produire un mode d’être et de penser consensuel autour du capitalisme ». Et d’ajouter : « Seules les marges du système peuvent être modifiées afin de réduire les abus, les exploitations et les inégalités les plus flagrantes : c’est cela la cohésion sociale, trouver le point d’équilibre (le seuil de pauvreté) qui autorise la pauvreté sans que celle-ci ne devienne une menace sérieuse pour le système »[8.C. Gobin, « Mondialisation et État : de nouvelles formes d’État contre l’État démocratique », L’État-nation à l’ère de la mondialisation, M. Van Cromphaut (coord.), Paris, L’Harmattan, 2003, pp.120-123. Voir aussi, de la même auteure, « De l’Union européenne… à l’européanisation des mouvements sociaux ? », Revue internationale de politique comparée, Bruxelles, De Boeck Université, vol. 9, n°1, 2002, pp. 119- 138.].

L’économiste Jacques Généreux, proche de Jean-Luc Mélenchon, dénonce, dans ce qu’il appelle le « mythe de la gouvernance », un stratagème des promoteurs du projet néolibéral pour faire croire qu’ils ont amendé celui-ci. Il dénonce une complémentarité des mots et des actes dans une «manipulation optimale » : « Le discours anti-État purement symbolique préparait sa cure d’amaigrissement future ; le nouveau discours sur “la gouvernance” […] masque la purge des biens publics maintenant qu’elle a vraiment commencé ». Pour lui, au moment où les réformes vraiment libérales et la marchéisation s’intensifient, la proclamation du «nouveau credo de la gouvernance » est une manière de contenir la montée des inquiétudes et de prévenir les oppositions. Mais Jacques Généreux se veut lucide et il décèle dans l’engouement des néolibéraux pour le thème de la gouvernance le rêve d’une privatisation aboutie de l’État[9.J. Généreux, La Dissociété, Paris, Seuil, 2006, pp. 100-101.]. On remarquera que l’ouverture de l’action publique à de nouveaux acteurs qu’entend permettre la gouvernance n’assure pas pour autant le ralliement à ce concept de tous les partisans d’un rôle accru de la société civile. Ainsi, le convivialisme, projet politique porté par les anti-utilitaristes, qui prône une autonomisation maximale du monde associatif par rapport à l’État et un adossement de la démocratie représentative à des formes de démocratie participative et directe[10.A. Caille, « Du convivialisme vu comme un socialisme radicalisé et universalisé (et réciproquement) », A. Caille, M. Humbert, S. Latouche, P. Viveret, De la convivialité. Dialogues sur la société conviviale à venir, Paris, La Découverte, 2011, pp. 96-97.], ne s’y reconnaît visiblement pas. Marc Humbert, l’un des animateurs de ce courant de pensée, observe que dans la modernisation-mondialisation en œuvre actuellement, « il n’est plus question de gouvernement des hommes et d’administration des choses mais de gouvernance, au même titre que la gouvernance des entreprises gère et agit sur les marchés en évaluant en permanence ses performances. L’État vise à devenir un État minimal et à abandonner sa tâche d’administration publique – devenue gestion publique – au marché »[11.M. Humbert, « Convivialisme, politique et économie. Ivan Illich et le bien vivre ensemble », A. Caille et al., op. cit., pp. 104-107.].

Pour Guy Hermet, malgré ses diverses sollicitations, le mot de gouvernance est l’indicateur privilégié de l’état d’esprit nouveau engendré par la pensée comptable. Et l’utiliser, plutôt que celui de gouvernement, ne revient pas seulement à suivre une mode ou à imiter un tic de langage[12.G. Hermet, op. cit., p. 191.]. Même si elle peine à pénétrer la sphère politique, la critique du traitement néolibéral prescrit aux services publics, étayée par un nombre croissant d’études, devient plus audible. La généralisation du concept de gouvernance dans le discours traitant du service public, avec tout ce qu’elle implique, démontre la nécessité pour cette critique de ne pas négliger la dimension sémantique.