Faire de l’islam une Église ?

Le Congrès national qui élabore la Constitution belge en 1831 produit un texte d’une modernité remarquable. Il garantit les droits fondamentaux, dont la liberté des cultes mais également le droit de ne participer à aucun culte et il émancipe l’Église et les autres cultes du contrôle de l’État. Pourtant, en contradiction avec ce principe directeur de la séparation de l’Église et de l’État, il impose également à l’État le paiement des traitements et pensions des ministres des cultes : il s’agit d’une disposition ajoutée à la requête de l’archevêque de Malines. Se trouve ainsi bétonné dans la Constitution, pour utiliser une terminologie contemporaine, le financement public des cultes organisé par Napoléon. Aujourd’hui encore, les ministres des cultes (et les délégués laïques depuis 2002) sont payés directement par le SPF Justice, alors qu’en vertu du principe de séparation, les pouvoirs publics ne peuvent intervenir dans leur nomination (ou leur révocation) et sont donc tributaires des « organes chefs de culte » qui leur communiquent les noms de leurs ministres.… Cette procédure, qui allait de soi pour les évêques qui nommaient aux cures, n’était pas évidente pour les ministres des autres cultes que la Belgique allait généreusement admettre au bénéfice du financement public : le protestantisme, l’anglicanisme et le judaïsme. Si organiser les cultes protestant et israélite n’a pas posé de problème particulier en raison de l’initiative venue des juifs et des protestants eux-mêmes, la détermination d’un organe représentatif pour le culte anglican s’est avérée plus compliquée. S’agissant d’une branche de l’Église d’Angleterre, les nominations de ministres du culte venaient d’Outre-manche ; une ingérence d’un pays étranger intolérable pour le gouvernement belge qui mit sur pied un Comité central du culte anglican, dont les membres étaient – et sont toujours – nommés par arrêté royal, afin de donner un « ancrage belge » à ce culte.

La reconnaissance de 1974 : une décision encore mal expliquée

Alors que, depuis 1835, aucun nouveau culte n’avait été admis au bénéfice du financement public, le législateur décide en 1974 de « reconnaître l’islam ». Ce faisant, il commence par inventer le concept de « reconnaissance » : notre système ne prévoit ni procédure ni critères de reconnaissance pour un nouveau culte. On utilisera donc la technique de modification de la loi du 4 mars 1870 sur les fabriques d’église, à laquelle on ajoutera un article 19bis énonçant que « les administrations propres au culte islamique sont organisées de même manière sur la base territoriale provinciale ».
Les motivations du gouvernement de l’époque ne sont pas claires. On a évoqué les relations diplomatiques avec l’Arabie saoudite – à laquelle le roi Baudouin avait remis les clés de la mosquée du Cinquantenaire quelques années plus tôt –, la crise pétrolière ou même la guerre du Kippour pour expliquer la précipitation de la reconnaissance de l’islam. En l’absence de pièces d’archives ou de témoignages, on en est réduit aux hypothèses pour expliquer l’adoption de cette loi. Il faut toutefois souligner que ce projet était déjà porté par le gouvernement Eyskens en 1971 et qu’il est peu probable qu’il n’ait pas répondu, au moins partiellement, à un souci d’équité vis-à-vis des citoyens musulmans. Reste que le traitement réservé au culte islamique est inédit : d’une part, aucun culte avant lui n’avait été ainsi « reconnu » par l’État belge, d’autre part le financement des lieux de culte qui était jusqu’à présent à la charge des communes, a été mis, pour les mosquées, à la charge des provinces. Là aussi, les motivations du législateur ne sont pas claires ; tout au plus peut-on invoquer la volonté de ne pas faire peser cette nouvelle charge sur certaines communes et pas sur d’autres, eu égard au fait que les lieux de culte musulmans n’étaient pas également répartis sur le territoire.

À la recherche d’un organe chef de culte : beaucoup de temps perdu

Le principal interlocuteur de l’État au début des années 1970 est le Centre islamique et culturel, une association internationale sous l’égide de l’Arabie saoudite à qui a été confié par bail emphytéotique en 1969 le pavillon oriental du Cinquantenaire ; après de lourds travaux, « la grande mosquée » sera inaugurée en 1978. C’est également au CIC que l’Éducation nationale confie le soin d’organiser les cours de religion islamique dans les écoles dès 1975. En procédant de la sorte, le gouvernement attribue de facto à l’imam directeur du CIC des prérogatives de chef de culte. Jusqu’à la fin des années 1980, le politique semble hésiter dans la voie à suivre pour concrétiser la reconnaissance de l’islam : assurer le financement public du culte islamique n’est assurément pas une priorité politique. Le contexte général est celui d’un discours et de pratiques bien souvent discriminatoires à l’égard des immigrés et en particulier des immigrés musulmans.
Avec la création du Commissariat royal à la politique des immigrés en 1989, la Belgique se dote enfin d’une politique plus cohérente en matière d’immigration et la question de la représentation de l’islam est relancée. Le gouvernement constitue un « Conseil provisoire des sages » chargé de conduire une réflexion quant à la façon de composer l’organe de représentation du culte islamique, dont une partie des membres sont désignés par les partis et les syndicats et donc issus d’un milieu sécularisé, ce qui ne contribue pas à asseoir sa légitimité auprès des musulmans de Belgique. Une concertation plus large, à laquelle prend part le créé Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme qui vient d’être créé, aboutit en 1994 à la mise en place d’un exécutif provisoire, dont le converti Didier Yacine Beyens devient le président. Cette structure a un rôle essentiellement consultatif et doit préparer la mise en place d’un exécutif définitif. Ce n’est qu’en mars 1998 qu’une proposition d’organisation d’élections est finalisée et reçoit l’aval des autorités. Le scénario retenu est celui d’une élection à deux degrés : celle d’une assemblée de 68 membres qui désignera les 17 membres de l’Exécutif. C’est à ce moment qu’apparaissent les « catégories de musulmans » destinées à assurer une meilleure représentativité de l’Exécutif : on lui impose de comprendre 7 « Marocains », 4 « Turcs », 3 « Belges » (convertis) et 3 « autres ».
Les élections du 13 décembre 1998 seront abondamment médiatisées. Elles se déroulent dans les mosquées, mais également dans d’autres lieux publics. Toute personne âgée d’au moins 18 ans, résidant en Belgique depuis plus d’un an et se déclarant musulmane, peut participer aux élections. Environ 48 000 personnes participent aux élections, qui conduisent à la mise en place de l’Exécutif des musulmans de Belgique, reconnu par arrêté royal le 1er juin 1999. Le processus confère une grande visibilité au culte islamique et à la question de son financement. Depuis, cette question n’a plus jamais quitté la scène médiatique. Malheureusement, près de vingt ans plus tard, le travail accompli reste maigre.

Financer les mosquées : oui mais non…

Reconnaître les mosquées, c’est-à-dire permettre que ces lieux de culte soient financés, est l’étape capitale de l’installation du financement public du culte islamique, une fois son principe adopté. Car cela permet non seulement de financer les mosquées (couverture du déficit, prise en charge des grosses réparations) mais aussi de payer le traitement et le logement des imams. Dans notre système, un ministre du culte est toujours affecté à un poste auprès d’une communauté reconnue, ce qui fait de l’étape de la reconnaissance des mosquées un préalable indispensable à tout financement effectif. Toutefois, l’Exécutif des musulmans a bénéficié de fonds publics sans attendre la reconnaissance des mosquées, afin précisément de lui permettre d’y travailler.
Trois facteurs se sont combinés pour retarder la reconnaissance des mosquées : les difficultés rencontrées par l’Exécutif des musulmans de Belgique, la frilosité du politique vis-à-vis du financement de l’islam, et la régionalisation de la loi communale au premier janvier 2002, qui a emporté celle de la reconnaissance des lieux de culte.
L’Exécutif mis en place en 1999 a été secoué par de nombreuses crises. De nouvelles élections ont notamment été organisées en mars 2005, à la faveur d’une loi du 15 juillet 2004 mettant sur pied une commission électorale. À ce moment, l’ingérence des pouvoirs publics dans l’organisation de la représentation du culte islamique est maximale, et donne lieu à des recours en justice qui, cependant, n’aboutiront pas, la Justice estimant les démarches de l’État motivées non par une volonté de contrôle mais bien par l’intérêt de la communauté musulmane.… L’équipe issue de ces secondes élections, boycottées par une partie de la communauté musulmane, ne sera pas plus stable que la précédente. À partir de 2007, l’Exécutif ne peut plus gérer que les affaires courantes ; entre la fin de 2011 et le début de 2014, l’Exécutif ne sera même plus reconnu par les pouvoirs publics. Le 30 mars 2014, un nouvel Exécutif retrouvera la reconnaissance des pouvoirs publics ; il aura été constitué non plus à partir d’élections directes mais bien à partir de délégués envoyés par les mosquées, selon un processus analogue à celui qui est en vigueur pour d’autres cultes.
La régionalisation de 2002 a contraint l’Exécutif à traiter avec quatre interlocuteurs (les trois Régions et le fédéral) contre un seul précédemment. Elle a également conduit les Régions à réfléchir aux critères de reconnaissance et aux dispositifs de contrôle auxquels elles entendaient soumettre les mosquées à reconnaître. Le culte islamique est en effet le seul dont aucune implantation n’avait été reconnue avant la régionalisation : toute nouvelle législation régionale serait nécessairement pensée en ayant prioritairement en vue le culte islamique. La Flandre fut la première à adopter un décret (2004) et à établir les critères de reconnaissance des mosquées. Parmi ceux-ci figurent une série de déclarations écrites des responsables par lesquelles ils s’engagent à appliquer la législation sur l’emploi des langues en matière administrative, à veiller au suivi du parcours d’inburgering par les ministres du culte et à écarter de leurs activités les personnes et les associations qui agiraient en violation de la Constitution ou de la Convention européenne des droits de l’Homme. On peut voir dans les dispositions adoptées en Flandre la première tentative formalisée de susciter le développement d’un « islam de Belgique » – ou en l’occurrence, de Flandre : l’accent est à l’époque mis surtout sur la pratique du néerlandais. C’est cependant en Wallonie que vont être reconnues les premières mosquées. Qu’il faille y voir la volonté du principal parti gouvernemental, le PS, de faire rapidement ce geste à l’égard de la communauté musulmane, ou celle de son partenaire, le CDH, d’éviter toute réforme du dispositif qui pourrait être défavorable aux fabriques d’église, on constate que les arrêtés pris par le gouvernement wallon en 2005, sur base de l’antique loi de 1870, permettent à celui-ci de reconnaître les mosquées à partir d’un dossier purement administratif. C’est chose faite le 22 juin 2007 : 43 mosquées, les premières du pays, sont reconnues par le gouvernement wallon.
La Région de Bruxelles-Capitale va suivre une voie médiane : le Parlement bruxellois adopte en 2006 une ordonnance relative à l’organisation et au fonctionnement du culte islamique. Le dossier de reconnaissance à introduire est plus succinct que celui prévu en Flandre : il ne contient pas d’engagement à respecter la législation ou les droits de l’Homme.
Les premières mosquées ont été reconnues tant en Flandre qu’à Bruxelles, quelques mois après la Wallonie, en décembre 2007. Aujourd’hui, 81 mosquées sont reconnues à travers le pays. Alors que le gouvernement wallon n’a pas procédé à de nouvelles reconnaissances, mais en a au contraire annulé quatre, la Flandre et Bruxelles ont poursuivi les reconnaissances jusqu’en 2013. Pendant quatre ans, aucune mosquée n’a été reconnue, alors que de nombreux dossiers avaient été introduits. Le 19 juillet 2017, le gouvernement bruxellois a reconnu trois nouvelles mosquées. Dans les deux autres Régions, en revanche, rien n’indique que de nouvelles mosquées seront reconnues prochainement. En Région wallonne, un nouveau décret, adopté le 18 mai 2017, impose aux mosquées d’introduire des documents complémentaires à leur demande de reconnaissance déjà déposée.
L’irruption du terrorisme islamiste sur la scène européenne a changé l’attitude du politique. Désormais, le développement d’un « islam européen » ou d’un « islam de Belgique » est devenu un axe privilégié de la politique de prévention du radicalisme. Dans ce cadre, les pouvoirs publics prévoient un développement des moyens alloués au financement du culte islamique : le ministre en charge des cultes, Koen Geens (CD&V), a annoncé l’affectation de moyens supplémentaires au paiement du traitement de 80 nouveaux imams auprès des mosquées reconnues. La reconnaissance de nouvelles mosquées, le renforcement des critères de reconnaissance en Wallonie et à Bruxelles et la mise en place de formations pour les imams et les professeurs de religion islamique, soutenues par l’institut de promotion des formations sur l’islam issu des travaux de la « commission Marcourt[1.Installée en 2015 par le ministre de l’Enseignement supérieur, la « commission Marcourt » était « chargée de faire des propositions en vue de favoriser le développement et la reconnaissance d’un islam moderne en Fédération Wallonie-Bruxelles ».] », sont d’autres axes de cette politique. Les pouvoirs publics ont également accompagné le processus de renouvellement de l’Exécutif qui a mis Salah Echallaloui à la présidence de l’institution en mars 2016. De nouvelles dispositions prévoient que les membres de l’Exécutif ne sont plus nommés par arrêté royal ; leur identité est simplement communiquée au ministre. Ils ne sont donc plus soumis, préalablement à leur entrée en fonction, au screening de la Sûreté de l’État comme par le passé. Cette « émancipation » de l’Exécutif s’inscrit dans une politique de soutien à l’institution présidée par Salah Echalalloui dont les pouvoirs publics souhaitent renforcer l’autorité et la légitimité.

Un traitement particulier pour le culte islamique ?

Le culte islamique a indubitablement été traité différemment par le législateur, ne fût-ce que parce qu’il est le premier culte à être reconnu, même si ce terme ne connaît pas alors de définition juridique claire.
Globalement, la volonté politique a été de mettre sur le même pied le culte islamique et les autres cultes établis historiquement en Belgique. Mais, jusqu’à une date récente, elle n’a pas été accompagnée d’une réflexion sur les implications de cette décision. Non pas, comme on le lit parfois, parce que l’islam serait une religion différente, sans clergé, inadaptée voire inadaptable à notre système de financement public des cultes ; le culte israélite et les Églises réformées sont dans des situations assez similaires sur le plan de l’autonomie et de la diversité des communautés et de l’absence de hiérarchie. Mais bien parce que cette reconnaissance de l’islam, première reconnaissance d’un culte par l’État belge en tant que telle, s’adressait à un culte dont les fidèles étaient alors dans leur immense majorité des immigrés de première génération qui ne possédaient pas les clefs nécessaires pour organiser leur culte et répondre aux demandes des pouvoirs publics, qui n’étaient pas non plus adaptées à la situation. Également parce que la communauté musulmane, loin de constituer un groupe minoritaire soudé par sa petite taille, est aujourd’hui devenue la deuxième communauté religieuse du pays, sans doute la première à Bruxelles en terme de pratique religieuse, et qu’elle réclame un effort d’une ampleur inédite.
Le premier résultat tangible de la reconnaissance du culte islamique a été l’organisation des cours de religion islamique dans les écoles officielles dès la seconde moitié des années 1970. Ces cours, qui se sont initialement heurtés aux réticences de certains pouvoirs organisateurs communaux, ont rencontré un grand succès : aujourd’hui, un élève sur deux de l’enseignement officiel bruxellois reçoit un cours de religion islamique. Néanmoins, jusqu’au début des années 2010, on ne s’est guère préoccupé de la formation des enseignants. Alors que les autres cours dits philosophiques, soit bénéficiaient de formations reconnues et financées pour leurs enseignants (cours de religion catholique et de morale), soit ne concernaient qu’un très petit nombre d’élèves (pour les autres religions, très minoritaires) et pouvaient s’organiser en s’appuyant sur des organes représentatifs stables.
Aujourd’hui, la volonté des pouvoirs publics de soutenir, y compris financièrement, le développement de l’islam en Belgique, à condition qu’il s’agisse d’un islam de Belgique, c’est-à-dire totalement démocratico-compatible et encadré par des personnes formées en Belgique, est manifeste. Elle ne produira des résultats qu’avec le concours des musulmans de Belgique, que l’expérience des quarante années précédentes n’aura pas forcément rendus très confiants ni dans notre système de financement public des cultes ni dans les intentions des autorités.

Le financement de l’exécutif des musulmans

En l’absence d’une loi organique des cultes qui régirait leurs organes représentatifs, la composition, les missions et le mode de financement de ces organes varient de culte à culte, même s’il est bien entendu que, du point de vue des pouvoirs publics, leur mission se limite à la gestion du « temporel » (c’est-à-dire des aspects matériels, par opposition au spirituel) du culte.
La question du financement ne s’est initialement pas posée, puisque les organes représentatifs du culte catholique, les évêques, disposaient d’un salaire de ministre du culte et d’un palais épiscopal financé par les provinces. D’autres cultes ont également confié la gestion des aspects matériels à des ministres du culte : ainsi, les coprésidents du Cacpe, l’organe représentatif du culte protestant-évangélique, sont-ils des pasteurs-présidents, bénéficiant d’un traitement ad hoc payé par le SPF Justice. En revanche, le président du Consistoire central israélite de Belgique est, tout comme le président de l’Exécutif des musulmans, un laïc et… un bénévole. Si cela ne pose guère de problème pour la petite communauté juive, en revanche la gestion des intérêts matériels de la communauté musulmane de Belgique appelle, semble-t-il, quelqu’un qui exerce la fonction à temps plein et soit donc rémunéré pour cela. Par ailleurs, en l’absence de bâtiments historiquement affectés à cet usage, les cultes autres que le culte catholique ont dû se débrouiller pour trouver des locaux. En ce qui concerne le culte islamique, une partie du subside alloué par l’État est consacrée à la location des locaux. Le culte islamique est le seul culte qui bénéficie d’une subvention au bénéfice de son organe représentatif (322 000 euros en 2017). Les organisations philosophiques non confessionnelles, à savoir le Conseil central laïque et l’Union bouddhique belge, bénéficient également de telles subventions.

Un subventionnement inférieur pour l’Islam ?

Compte tenu du petit nombre de mosquées reconnues (81, à rapporter à environ 300 mosquées affiliées à l’Exécutif), le financement du culte islamique est effectivement moins important en proportion au nombre de fidèles (bien que celui-ci soit impossible à déterminer précisément) que pour d’autres cultes. Ainsi, en 2017, au niveau fédéral, le budget du culte islamique représente-t-il environ 4,5 millions d’euros sur 111 millions alloués à l’ensemble des organisations (cultes et philosophies) reconnues. Il n’est toutefois pas certain que cette somme sera entièrement dépensée si de nouveaux engagements ne sont pas réalisés.