Démocratiser, confisquer, monopoliser les élections

Si l’on se penche sur la manière dont la pensée politique traite les partis politiques, depuis la seconde moitié du XIX^e siècle, il faut constater qu’un quasi-consensus s’est installé : les partis politiques sont des rouages indispensables du régime représentatif – que ce constat soit pleinement embrassé ou regretté. Ce consensus percole également auprès des juristes : nombreux sont celleux qui font des partis d’indispensables acteurs, à tel point que d’importantes juridictions, comme la Cour constitutionnelle ou la Cour européenne des droits de l’Homme, leur ont emboîté le pas.

Pourtant, l’on enseigne classiquement que les fondateurs des régimes représentatifs – on pense au « Père fondateur » des États-Unis James Maddison, aux révolutionnaires français ou aux congressistes belges – se montraient au mieux méfiants, au pire hostiles à l’égard des partis. Les constitutions qu’ils ont adoptées leur laissaient d’ailleurs bien peu de place – voire ne les mentionnaient pas du tout. La cristallisation d’une politique centrée sur les partis apparaît donc comme une émergence indésirée, dont la dynamique s’est déployée progressivement sur plus d’un siècle. En Belgique, elle a surtout pris racine dans un ensemble de réformes électorales qui ont amené les parlementaires – et donc, progressivement, les représentants des partis – à démocratiser les élections, mais, dans le même temps, à les confisquer et les monopoliser.

Démocratiser les élections

L’entreprise de démocratisation des élections, menée par les partis politiques (ou par les tendances progressistes des partis), est indéniable. Tant le droit de vote que celui d’éligibilité ont fait l’objet de mesures visant à augmenter le nombre de leurs titulaires.

Entre 1831 et 1948, aussi bien le nombre absolu d’électeurs que le taux d’électeur par habitant a drastiquement augmenté, en particulier à deux moments-clef : d’abord, l’adoption du suffrage universel masculin tempéré par le vote plural, lors de la réforme constitutionnelle de 1893-1894 ; ensuite lors de l’accession (tardive) des femmes à l’électorat législatif en 1948 (elles voteront effectivement pour la première fois en 1949). Comme l’illustre le graphique ci-dessous, le nombre absolu d’électeurs a bondi d’environ 46 000 en 1831 à 1 354 829 aux élections de 1894 pour atteindre 5 030 886 électeurs et électrices au scrutin de 1949. En termes relatifs, cela représente le progrès d’une proportion d’électeurs par habitant d’environ 1 % (en 1831) à 21 % (en 1894) pour atteindre 68 % en 1949.

Rendons à César ce qui est à César : outre différents éléments de contexte qui peuvent dans une certaine mesure expliquer cette évolution, la lutte des franges progressistes de tous les partis belges de l’époque a permis ces avancées. En particulier, la pression mise par le Parti ouvrier belge (POB), né hors du Parlement et manipulant l’arme de la grève générale, relayée dans les travées parlementaires par les libéraux progressistes (on pense à Paul Janson ou Émile Feron) et appuyée par la sensibilité catholique sociale (l’abbé Daens ou Joris Hellepute) s’est révélée décisive.

Toutefois, si ces progressistes ont œuvré à la démocratisation du droit de vote pour les hommes, les lignes de fracture en ce qui concerne le vote féminin sont toutes différentes. Dès 1919, lorsqu’il devient évident que le suffrage plural sera supprimé et que l’adage « un homme, une voix » deviendra réalité en Belgique, des voix s’élèvent pour réclamer le vote des femmes. Ces voix, ce sont celles des catholiques, et en particulier des catholiques conservateurs. Ces conservateurs, Charles Woeste en tête, se sentent-ils soudain l’âme de démocrates ? Pas exactement : ils espèrent que le vote féminin sera catholique, les femmes restant soumises à l’influence du curé, et noiera ainsi le vote socialiste ou libéral. L’analyse est partagée, d’ailleurs, par les socialistes et les libéraux, ce qui explique leur résistance acharnée à l’idée d’accorder l’accès à l’isoloir aux femmes.

Quant à l’éligibilité, elle est théoriquement universelle à la Chambre dès 1831. Cette prétendue universalité connaît cependant à tout le moins trois tempéraments. D’abord, il faut attendre 1919 pour que l’on pose explicitement le principe selon lequel, même privée du droit de vote, les femmes peuvent être élues. Ensuite, dans le cadre d’un système censitaire, il est difficile d’imaginer qu’un électeur – par définition, riche – accorde sa voix à un non-électeur ouvrier qui tenterait de défendre l’intérêt de ses pairs. Enfin, la faiblesse de l’indemnité accordée aux parlementaires empêche de facto toute personne vivant de son salaire de briguer un mandat public – puisqu’il se trouverait ainsi privé de ressources financières.

Au Sénat, l’éligibilité est en revanche tout à fait aristocratique, et le cens d’éligibilité exigé pour devenir sénateur exclut en droit l’énorme majorité des citoyens belges. Cette barrière sera progressivement levée, ou en tout cas allégée ; même si, dans la période qui nous intéresse, elle ne fera que changer de visage et non disparaître. De plus, si à partir de 1921, les sénateurs perçoivent une indemnité (le mandat sénatorial était avant cela totalement bénévole), cette indemnité est expressément modeste. À nouveau, cet allègement est dû aux volontés de démocratisation portées principalement par le POB et les franges progressistes des deux autres partis.

Confisquer les élections

Cela étant posé, il faut se prémunir contre une vision naïve de l’histoire : la seule augmentation du nombre de titulaires des droits de vote et d’éligibilité n’implique pas en soi une véritable démocratisation de l’élection[1.Au sujet de cette partie on peut lire un texte du même auteur, précédemment publié dans le n°105 de Politique (septembre 2018), sous le titre « Les élections confisquées ». (NDLR)]. Si le nombre d’électeurs augmente, mais que leur influence sur la composition de l’assemblée ou du gouvernement diminue, alors le mouvement de démocratisation est tempéré – voire annulé – par un mouvement de confiscation. C’est précisément à cette dynamique de confiscation que les partis politiques ont adhéré.

En effet, ils ont d’abord imposé, en 1877, aux candidats potentiels de réunir un certain nombre de signatures pour pouvoir figurer sur les bulletins de vote. Auparavant, tout citoyen éligible, qu’il soit officiellement candidat ou non, pouvait récolter des voix. Avec la réforme de 1877, seuls les candidats adoubés par les partis (qui sont les seuls à pouvoir garantir de recueillir un nombre suffisant de signatures pour déposer une liste électorale) sont, à voir concrètement les choses, éligibles. Les partis confisquent donc une partie de l’influence de l’électeur en limitant drastiquement les noms qui peuvent recueillir des suffrages.

Ils se sont ensuite positionnés comme acteurs centraux du système électoral en adoptant le principe de la représentation proportionnelle en 1899 : puisque le score électoral est d’abord calculé par parti, puis par candidat, l’élection devient explicitement en premier lieu la lutte des partis. Par ailleurs, en affublant la case de tête (qui existe depuis 1877) d’un effet dévolutif, qui protège l’ordre dans lequel les candidats sont présentés par le parti pour qu’il corresponde à l’ordre d’élection desdits candidats, ils se sont assuré la mainmise sur la désignation des élus. « Avec la représentation proportionnelle », ricane-t-on à la Chambre en 1920, « on désigne les élus avant les élections ».

C’est encore plus assumé au Sénat : les différentes réformes de la haute assemblée ont abouti à y voir siéger, outre des sénateurs élus directement par la population, des sénateurs désignés par les conseils provinciaux (et donc, par les membres des partis politiques qui y siègent), puis des sénateurs cooptés (et donc désignés par les autres sénateurs, eux-mêmes membres d’un parti politique). Le recours massif à l’élection indirecte implique qu’en 1948, les électeurs et électrices n’ont d’influence directe sur la nomination que de 60% des sénateurs.

Monopoliser l’élection

Enfin, les partis représentés au Parlement se sont aussi attachés à minimiser l’impact de l’électeur lorsqu’il s’agit de faire émerger de nouveaux concurrents électoraux. Non seulement le nombre de parrainage exigé (et déjà évoqué plus haut) est spécifiquement pensé pour écarter des bulletins de vote les candidats isolés, ces « enfants perdus du scrutin », mais en plus divers mécanismes électoraux sont mis en place afin de favoriser les grands partis et donc limiter l’implantation parlementaire de nouvelles formations.

D’abord, le choix du diviseur d’Hondt comme formule électorale n’est pas neutre : il avantage tendanciellement les formations qui recueillent le plus de voix (pas autant, il est vrai, que d’autres diviseurs, comme le diviseur Imperiali, mais bien plus que d’autres systèmes, comme le quotient de Hare ou Sainte-Laguë). Par ailleurs, le fait d’ajouter à ce système une possibilité d’apparentement provincial, en 1919, vise à favoriser les formations moyennes (à l’époque, explicitement les libéraux). Or, les formations petites ou locales, incapables de présenter des listes dans plusieurs arrondissements, ne peuvent bénéficier de l’apparentement.

Enfin, la composition du Sénat reflète aussi un désir de monopolisation des élections : puisque près de la moitié des sénateurs sont désignés par des représentants des partis politiques déjà installés (soit dans les conseils provinciaux, soit au Sénat), il est évident que près de la moitié des sénateurs sera constituée de membres des partis politiques les plus puissants – on imagine mal, par exemple, un sénateur catholique proposer la désignation d’un ouvrier ayant créé sa propre formation politique.

Pas de machiavélisme

L’histoire politique et juridique belge, dans le domaine constitutionnel et électoral et entre 1831 et 1948, est celle d’un double mouvement : d’une part, un mouvement d’accroissement constant du nombre des électeurs (démocratisation des élections) ; d’autre part, un mouvement de réduction constante de l’influence électorale de ces derniers (confiscation des élections). En parallèle, les partis installés – dans la période étudiée, les partis libéral, catholique et, plus tardivement, socialiste – réalisent qu’ils partagent des intérêts communs, et s’attellent donc à freiner autant que faire se peut l’avènement de nouveaux partis (monopolisation des élections). Lorsque leurs efforts ne parviennent pas à empêcher l’émergence d’un nouvel acteur, comme ce fut le cas du POB, les partis installés entreprennent d’intégrer le nouvel arrivant au cartel afin que leur monopole ne soit pas mis en danger.

Il faut toutefois insister sur un point : cet article ne s’inscrit en rien dans une dénonciation d’un prétendu « grand complot », qui ferait des acteurs partisans les artisans d’un plan conçu dès l’origine comme un coup d’État. Nous ne prétendons pas que la dynamique que nous décrivons est le résultat d’une entente explicite, formalisée et tenue secrète entre tout ou partie des gouvernants afin de cadenasser perpétuellement leur pouvoir. Si la confiscation que nous évoquons est bel et bien présentée comme consciente, cela ne signifie pas qu’elle est absolument réfléchie. Nous pensons que la dynamique dépeinte peut se décrire comme la somme de décisions, tant individuelles que collectives, qui vont dans la même direction – celle du renforcement du rôle des partis au détriment de nombreux autres acteurs –, sans pour autant s’inscrire dans un projet coordonné et réfléchi à l’avance.

Ce sont les petits ruisseaux des intérêts stratégiques des parlementaires qui forment les rivières des intérêts partisans, ces dernières faisant le grand fleuve de l’intérêt des partis entendus comme un tout. L’on pourrait donc considérer qu’il n’y a pas, en tant que telle, une entreprise de confiscation qui traverse les époques de manière machiavélique ; il y a au contraire une série de petites confiscations, parfois liées entre elles mais pas toujours, qui interviennent à des moments distincts et dans les matières variées et dont l’accumulation entraîne le jugement, que d’aucuns trouveront peut-être sévère, que nous portons sur l’histoire constitutionnelle belge.

(Image de la vignette et dans l’article sous copyright du KADOC-KU Leuven ; affiche électoral du Parti-social chrétien aux élections communales de 1946 ; le graphique présent dans l’article a été réalisé par l’auteur.)