Défédéraliser ? Refédéraliser ?

Quel avenir pour les compétences fédérales ? On en discute dans les négociations politiques. Inventaire.

Querelles de clochers, manque de transparence, concurrence malsaine, absence de coordination, coût trop élevé… Voilà quelques exemples de critiques que l’on peut entendre suite au transfert massif de compétences vers les entités fédérées. À ces objections, on relève deux types de réponses. Un camp, qui aurait autrefois été qualifié de belgicain, mais qui met aujourd’hui l’accent sur l’efficacité, propose la refédéralisation de compétences afin de les confier au niveau le plus adéquat. L’autre revendique de poursuivre le transfert vers les entités fédérées pour leur confier des paquets de compétences plus homogènes. S’il semble évident que la N-VA et le Vlaams Belang se placent dans cette dernière logique, le positionnement des autres partis est moins évident.

Une étude politologique[1.J. Dodeigne, M. Reuchamps, et D. Sinardet, « Identités, préférences et attitudes des parlementaires envers le fédéralisme belge après la sixième réforme de l’État », Courrier hebdomadaire du Crisp, vol. 2278, n° 33, 2015, p. 5-52.] sur les préférences des parlementaires a mis en évidence un « tournant refédéraliste ». Entre l’enquête menée en 2011 et celle de 2014-2015, la position des parlementaires francophones (tous partis confondus) a évolué d’une préférence globale pour la défédéralisation à un scénario dominant favorable à la refédéralisation (sur une échelle de 0 à 10, le score moyen est passé de 4,3 à 5,5). Ensuite, côté néerlandophone, même si le scénario dominant reste la défédéralisation (nette préférence au sein du Vlaams Belang et de la N-VA et, dans une moindre mesure, du CD&V), les chercheurs soulignent le changement dans le chef des représentants Open VLD, SP.A et Groen devenus, en moyenne, plus favorable à une refédéralisation.

L’étude n’a pas testé les compétences que les parlementaires seraient prêts à refédéraliser. On peut néanmoins rapidement pointer les éléments problématiques de la répartition actuelle, mais aussi noter certaines déclarations politiques individuelles.

Aides aux personnes

S’agissant de compétences communautaires, le seul territoire où leur coexistence peut être problématique ou révélatrice d’absurdités est Bruxelles. Suite aux différents transferts entre la Communauté française et la Cocof[2.Cocof : Commission communautaire française de la Région de Bruxelles-capitale. Cocom : Commission communautaire commune, réunissant la Cocof et la Vlaamse Gemeenschap Commissie.], il est probable que ces matières soient gérées de manière asymétrique. Si les allocations familiales reviennent à la Cocom, l’intégration des primo-arrivants relève de la Cocof et de la Communauté flamande, tandis que l’accueil de la petite enfance dépend de l’ONE (donc la Communauté française) ou de Kind en Gezin (Communauté flamande), pour ne prendre que ces exemples.

La coexistence de deux trajectoires d’intégration peut paraître absurde, tandis que les différences de normes d’accueil des enfants en crèche soulèvent des questions de logique et d’efficacité des politiques publiques. Ici, le mécanisme du shopping prend une forme particulière. Les parents sont généralement prêts à accepter toute place libre pour leur enfant. En revanche, les gérantes avaient – jusqu’à récemment – la latitude de s’enregistrer dans le système de leur choix. Celui-ci se portait souvent sur l’option la moins coûteuse en termes de personnel et d’infrastructure. Ainsi, de nombreuses crèches relevaient de Kind en Gezin alors que l’accueil se faisait exclusivement en français. Bien entendu, c’était délicat pour les familles souhaitant que leur enfant soit accueilli en néerlandais, mais cela posait plus globalement la question des règles d’encadrement (et donc de sécurité) à géométrie variable.

De plus, les Communautés n’exigent pas les mêmes vaccins pour les enfants accueillis en crèche ou à l’école. La Communauté française est ici aussi plus stricte et en impose plus que la Flandre. À l’heure de la pandémie de Covid19 dont on espère qu’elle pourra à terme être jugulée par la découverte d’un vaccin, on peut se poser la question du risque sanitaire de telles politiques différenciées sur un territoire limité.

Climat et énergie

Le service fédéral « changements climatiques » est franc dans sa présentation de l’enjeu climatique, puisqu’il estime cette politique, tributaire de la structure institutionnelle, « assez compliquée ». Non seulement les compétences sont morcelées et distribuées entre le fédéral et les Régions, mais les objectifs de réduction des émissions ont également été répartis entre ces entités.

Cela a été signalé pour le climat comme pour beaucoup d’autres compétences, plusieurs ministres sont compétents (4 dans ce cas). Problématique connue liée aux traités internationaux et aux engagements qu’ils impliquent, en cas d’inaction ou de non accomplissement de la part régionale des objectifs climatiques, la responsabilité fédérale est engagée. Dans ce domaine précis, la sixième réforme de l’État a néanmoins intégré un droit de substitution, moyennant plusieurs conditions.

Une refédéralisation de la politique climatique serait-elle plus efficace ? Interrogé dans Moustique au printemps 2019, Mathias El Berhoumi expliquait que « le problème c’est qu’on ne cerne pas les compétences qu’il faudrait refédéraliser pour y arriver. Le climat, c’est plutôt un objectif à poursuivre ». À vrai dire, il ne faut pas se leurrer, une refédéralisation de cette compétence n’ôterait pas le climatoscepticisme de certains ou la réticence d’autres à prendre des mesures drastiques.

L’énergie et l’environnement font également partie des compétences connexes régulièrement citées pour une refédéralisation. Il paraît d’ailleurs vain de confier le climat au fédéral exclusivement, sans transférer des aspects énergétiques ou environnementaux dans la foulée. En novembre 2017, le comité de concertation fédéral-Régions a d’ailleurs formalisé un accord de coopération sur la répartition des objectifs « climat et énergie » pour la période… 2013-2020 !

Commerce extérieur et aide au développement

Ces deux compétences relèvent des relations extérieures, même si ce sont des matières plus transversales, car touchant d’autres portefeuilles. Ces deux cas sont particuliers, dans le sens où la cinquième réforme de l’État (Lambermont, 2001) les a transférés (vers les Régions pour le commerce extérieur, les Communautés et les Régions pour la coopération au développement, chaque niveau agissant dans le prolongement de ses compétences internes), alors que le fédéral exerce toujours un reliquat de compétences.

Concernant la coopération au développement, les principaux acteurs du terrain, regroupés au sein du Conseil fédéral du développement durable, indiquaient en 2001 être favorables à l’intervention des entités fédérées, mais de manière complémentaire au fédéral qui pourrait en quelque sorte en garder le leadership. Aujourd’hui, et cela tient certainement partiellement à la personnalité et au dynamisme du ministre en charge, il semble y avoir consensus (et visibilité accrue) quant à l’action fédérale en la matière.

Il n’en va pas de même pour le commerce extérieur, dont le fleuron sont les missions économiques conjointes qui se déroulent actuellement sous la présidence de la Princesse Astrid. Dans la majorité suédoise (N-VA, MR, CVP, OpenVLD), le secrétaire d’État en charge a bien eu du mal à exister entre ces deux rendez-vous annuels. Les responsables régionaux ont pu fédérer autour d’eux les acteurs et entreprises et n’hésitent pas à justifier la coexistence de parfois trois représentants régionaux dans le sillage des ambassades belges. Pensons ici à l’ancien patron de l’Awex, Philippe Suinen, qui défendait cette option en soulignant que c’était simplement plus de moyens mis en œuvre pour soutenir les entreprises belges à l’étranger et non une gabegie. Par ailleurs, les Régions ont clairement le leadership au sein même de l’Agence pour le commerce extérieur créée en 2002 par un accord de coopération entre l’Autorité fédérale et les Régions. En d’autres mots, ce qui venait d’être défédéralisé était aussitôt l’objet d’une concertation afin de mettre en place une coopération de type « interfédéral » (voir l’annexe en fin d’article) !

Enseignement

Dommage collatéral de la pandémie de covid-19, la fermeture des écoles annoncée par la Première ministre a révélé des approches très différentes des deux côtés de la frontière linguistique. Tout d’abord, sur la manière d’aborder la protection face au virus, puisque les francophones souhaitaient la suspension des cours en présentiel, tandis que les Flamands y étaient réticents. Dans un deuxième temps, on a pu constater que les démarches pédagogiques mises en œuvre suivaient deux philosophies totalement opposées. Les enfants des écoles flamandes n’ont jamais arrêté d’apprendre des nouvelles matières et ont été soumis à un rythme de travail élevé, alors que, côté francophone, les enseignants avaient pour instruction de se limiter à des révisions.

Évidemment, certaines familles bruxelloises ont pu déplorer que leurs enfants, mélangés dans les deux systèmes, bénéficient de suivis pédagogiques différents, mais c’est peut-être ici que la décentralisation fait le plus justement sentir ses effets. Chaque Communauté a géré l’enseignement en fonction de sa sensibilité. Ce n’est que sur des détails d’organisation que la défédéralisation de l’enseignement peut causer des frictions et c’est à Bruxelles qu’elles sont les plus apparentes, puisque les parents y disposent du droit de pratiquer le shopping communautaire, même si la Communauté flamande a désormais placé des conditions d’accès aux écoles qui limitent fortement cette liberté. On l’avait déjà relevé en décembre 2017 quand le parlement de la Communauté française les a suivis pour réclamer une révision des règles établissant le calendrier des vacances scolaires[3.C. Van Wynsberghe, « Quand la Communauté française contourne les règles de la Communauté française », www.revuepolitique.be (20 décembre 2017).]. Ces règles étant communautaires, leur mise en œuvre pour l’année 2018 débouchait sur une non correspondance des vacances de printemps dans les deux systèmes. En réalité, le problème ici n’est tant pas la défédéralisation de l’enseignement que sa communautarisation, ce qui entraîne la coexistence de deux dispositifs différents librement accessibles par tous sur un même territoire.

Institutions culturelles fédérales et établissements scientifiques fédéraux

La question de la recherche scientifique est particulièrement complexe, car chaque entité est amenée à développer des programmes scientifiques : recherche fondamentale pour les Communautés, recherche appliquée pour les Régions. Au niveau fédéral, Belspo organise aussi des programmes de recherche, contribue au programme spatial européen, et a la responsabilité de dix établissements scientifiques (quatre autres relèvent d’autres services publics fédéraux ou du ministère de la Défense). Certains de ces établissements ont une composante recherche et une dimension muséale.

Les institutions culturelles fédérales, quant à elles, sont désormais généralement associées à Beliris, l’accord de coopération entre le fédéral et la Région bruxelloise dans le but de promouvoir le rôle international et la fonction de capitale de Bruxelles. Bozar, la Monnaie et l’Orchestre national sont tous les trois situés à Bruxelles, ce qui les rend éligibles au (co)financement de Beliris, ainsi utilisé pour soutenir et promouvoir le patrimoine fédéral localisé sur le territoire des 19 communes, que ce soit ces trois institutions ou en faveur des musées fédéraux.

On connaît surtout les sagas des institutions et bâtiments qui ne font pas ou plus partie de ce giron, pourtant déjà résiduel, mais qui doivent composer entre différents niveaux de pouvoir. Pensons au Conservatoire royal de Bruxelles (bâtiment fédéral, mais où sont établies des écoles des deux Communautés), le Jardin botanique de Meise (transféré à la Flandre, mais avec maintien partiel du personnel de la Communauté française, tandis que le patrimoine reste fédéral, mais peut être prêté à la Flandre), Flagey (ASBL où siègent des représentants flamands, de la Communauté française et de la Région bruxelloise)… La défédéralisation a sans aucun doute eu pour effet de gommer ou de limiter strictement le rôle du fédéral, mais il est toujours nécessaire pour les Communautés de travailler ensemble, alors qu’un canal de coordination ou de coopération n’est pas toujours stable ou même établi.

Mobilité et transport

Les candidats au permis de conduire doivent désormais retenir que la régionalisation de certains aspects du code de la route a surtout un impact quotidien sur les limitations de vitesse et le montant des amendes. Certains objecteront que c’est problématique dans un si petit pays où les routes zigzaguent souvent entre les Régions et que cela requiert un surcroit d’attention. Néanmoins on constate que, même sur des objets épineux, comme le ring de Bruxelles, Flandre et Bruxelles arrivent à se mettre d’accord sur une limite de vitesse commune. Évidemment, la Wallonie n’est pas partie prenante à l’accord, mais sa portion du ring n’est pas circulaire !

Domaines à cheval sur la mobilité et l’environnement, les dispositifs de vignette ou de péage automobiles, tout comme le développement de zone à basses émissions, relèvent des Régions. On l’a vu, la coordination est aujourd’hui quasiment impossible vu la difficile compatibilité des priorités des majorités régionales.

La mobilité et le transport ne concernent pas que les déplacements en voiture. Le survol de Bruxelles est un dossier qui a empoisonné la vie de plusieurs gouvernements fédéraux. Couplé à la question des normes de bruit (relevant des compétences environnementales) et aux astreintes réclamées par Bruxelles, la gestion du trafic aérien à et autour de Bruxelles est plus que compliquée. Néanmoins, et c’est un point de vue très bruxello-centré il faut le reconnaitre, refédéraliser l’ensemble du dossier signifierait faire fi des intérêts bruxellois (en termes de santé et de sécurité). Par ailleurs, les autres acteurs régionaux seraient-ils prêts à réduire leur domaine de compétences pour régler un problème de survol au-dessus de Bruxelles ? Ou alors il faudrait envisager un transfert spécifique de Bruxelles vers le fédéral.

La SNCB, quant à elle, reste fédérale, mais on sait que l’avancement des travaux du RER ne s’est pas fait au même rythme au nord et au sud de Bruxelles. Le financement des projets pose également question, puisque la Flandre semble favorisée par la clef de répartition. En réalité, ce n’est pas parce qu’une compétence relève du fédéral qu’elle est forcément immunisée de tensions communautaires, au contraire.

Santé et sécurité sociale

En 2018, soit bien avant la pandémie de covid-19 mais également un an avant les élections de 2019 qui auraient pu remettre certaines choses à plat, Maggie De Block plaidait pour une refédéralisation des soins de santé, éclatés entre différents niveaux de pouvoir et pas moins de neuf ministres responsables chacun pour une partie du domaine. Elle expliquait alors qu’il s’agissait de la matière dont la gestion est la plus morcelée, sans hiérarchie, sans une personne qui puisse arrêter la marche à suivre par tous. Dans le cadre de la crise du coronavirus, le fédéral a activé un mécanisme de coordination de gestion de crise de type interfédéral prévu pour les questions de sécurité qui permettait, d’une certaine manière, de répondre à cette absence de hiérarchie, en associant la Première ministre, les ministres fédéraux et fédérés en charge du sujet, mais également, à titre exceptionnel, les ministres-présidents régionaux et communautaires au sein du Conseil national de sécurité (CNS)[4.Voir la contribution de Peter Bursens sur la réponse belge au covid-19 sur le site du Forum des Fédérations.].

Parfois, la coordination se fait spontanément (ou en lui forçant un peu la main ?). C’est ainsi que le même consortium monté par les mutuelles a été retenu par chacune des trois Régions pour assurer le traçage des malades du covid-19. La sécurité sociale restant fédérale pour l’essentiel, les mutualités sont organisées avec une coupole fédérale et deux ailes linguistiques, à l’instar des syndicats qui ont, eux, des structures régionales, à côté d’une organisation demeurée sectorielle, conformément à l’attribution aux Régions des compétences économiques et liées à l’emploi.

La sécurité sociale a connu un gros épisode de défédéralisation avec le transfert aux Communautés des allocations familiales. Cette défédéralisation est trop récente pour qu’on puisse la regretter ou, au contraire, souligner sa particulière efficacité, qui ne devrait se faire sentir qu’à moyen ou long terme. Notons néanmoins que les nouveaux dispositifs mis en place n’ont pas souffert de traditionnelles maladies de jeunesse ou autres bugs.

Pour le reste, les partenaires sociaux tendent à défendre l’intégrité de la sécurité sociale et son maintien au fédéral, même si épisodiquement le Voka plaide pour une défédéralisation de la politique de l’emploi ou des soins de santé.

Varia

Ce n’est pas un inventaire exhaustif. On aurait pu parler de la communautarisation de la culture qui semble satisfaire le plus grand nombre, mais qui rend néanmoins difficile – si pas impossible – le financement d’initiatives bicommunautaires à Bruxelles. On a également éludé l’enjeu du sport, très tôt communautarisé. Aujourd’hui seules quelques grandes fédérations sportives (le football et le hockey sur gazon, pour l’essentiel) sont encore fédérales. Le Comité olympique belge est lui aussi interfédéral depuis 1978. La preuve que le terme n’est pas d’invention récente !

On pourrait encore évoquer des questions de concurrence économique ou fiscale, notamment pour attirer des entreprises, ou encore souligner le grand échec du stade « national » promu par Bruxelles (la Région et la Ville), mais à construire en Flandre et qui résume à lui tout seul toutes les tensions et toutes les incohérences ainsi que le manque de partenaires de confiance au niveau interfédéral ou simplement entre Régions. L’actualité offre régulièrement des anecdotes de tensions entre niveaux de pouvoir. Pensons à l’affaire du chat Lee, illégalement amené du Pérou, et dont l’Afsca, compétente pour le transport des animaux, et son ministre de tutelle réclamaient l’euthanasie, tandis que le ministre régional, en charge du bien-être animal, plaidait pour d’autres options plus en phase avec ses attributions.

Une refédéralisation est-elle possible ?

On se pose rarement la question de savoir si la dévolution sans fin des compétences a du sens (autre que politique ou symbolique), jusqu’au moment où on bute sur la gestion de celles-ci. Certaines compétences ont été transférées aux entités fédérées alors même que l’on savait que cela n’avait que peu d’intérêt en termes d’efficacité ou de subsidiarité, mais cela permettait de soulager l’Autorité fédérale de matières qu’il n’était plus possible de gérer ensemble, même si le prix à payer a parfois été de devoir, dans la foulée, négocier et signer un accord de coopération entre entités fédérées, ou même interfédéral !

Ce « gérer ensemble » fait traditionnellement référence au nécessaire compromis au sein d’une coalition gouvernementale où la parité linguistique est imposée par la Constitution, or les épisodes politiques de 2010- 2011, 2014 et 2019-2020 montrent que le problème est désormais beaucoup moins de pouvoir travailler au sein d’une majorité que d’arriver à la mettre en place. En effet, nous ne sommes, pour l’essentiel, plus dans une dynamique d’affrontement entre deux blocs promouvant des logiques différentes (schématiquement, un point de vue plus communautaire et un point de vue plus régional), que dans une zone de tensions et de blocages idéologico-politiques entre le Nord emporté par des aspirations essentiellement nationalistes et libérales économiquement et le Sud où la gauche (traditionnelle, verte ou PTB) fait plus que résister.

Dans ces circonstances, la défédéralisation permet à chaque entité de gérer ses compétences en fonction de ses priorités propres et sans devoir composer de majorité alliant l’eau et le feu. Bien sûr, le scrutin proportionnel et la fragmentation du système de partis imposent toujours de former des majorités, mais la polarisation politique est moins forte au sein de chaque Communauté et/ou Région qu’entre celles-ci.

Dans ce cadre, la refédéralisation – si elle peut apparaître souhaitable dans une perspective d’efficacité et de bonne gestion – semble tout à fait illusoire, et ce à deux titres. Dans un premier temps, qui dit refédéralisation dit réforme de l’État et révision de lois spéciales, donc double majorité. À l’heure où on envisage le maintien d’un gouvernement minoritaire, cela ne peut que prêter à sourire. Dans un second temps, cela voudrait dire que, pour être gérées, les matières refédéralisées devront faire l’objet d’un compromis politique débouchant sur un programme de gouvernement. Si celui-ci est minoritaire, cela signifie que la politique mise en œuvre risque de se faire contre la volonté de la majorité de la population. Si d’aventure le gouvernement fédéral était soutenu par une majorité, cela voudrait dire qu’un accord politique aura été conclu, opposant des sensibilités souvent très différentes et dont le résultat, accommodant la chèvre et le chou, changerait finalement peu de la situation actuelle.

Annexe – Interfédéral

Le terme « interfédéral », de plus en plus fréquemment utilisé, a beau susciter des sarcasmes, il désigne une réalité très nette pour les politologues et les observateurs de la politique belge. Il vise la coordination sur un pied d’égalité entre l’autorité fédérale et les entités fédérées. Si l’on retire le niveau fédéral de cette concertation, on obtient une formule confédérale. Et évidemment, si l’on ôte les entités fédérées, la décision finale sera purement fédérale.

La fédéralisation de l’État belge fait référence au processus de transformation de l’État unitaire en État fédéral, composée de Communautés et de Régions. Dans cette logique, on a souvent pu faire référence à la fédéralisation d’une compétence pour signifier son transfert aux Communautés ou aux Régions. Néanmoins, pour être précis, l’usage de « défédéralisation » aurait été plus adéquat.

L’emploi, dans cet article de « refédéralisation » vise le transfert (le retour en fait) au fédéral de compétences revenant désormais aux Communautés et aux Régions.