Décoder l’Arizona (4/4) : Énergie, écologie et mobilité, les oubliées du gouvernement

Le néolibéralisme ne consiste pas en un retrait total de l’État, mais en une réduction de son rôle direct dans certains secteurs (comme la politique économique) et un renforcement de son autorité dans d’autres¹. Dans le domaine de l’environnement, cette approche se traduit par une double stratégie : d’une part, une dépolitisation de la question en la réduisant à des comportements individuels (comme le recyclage), et d’autre part, la promotion de solutions marchandes (comme les marchés du carbone) et technologiques, permettant aux entreprises de continuer leurs activités sans changements structurels profonds².

Analyser les chapitres énergie, climat, environnement et mobilité de l’accord de gouvernement De Wever implique de ce fait d’examiner ce qu’il contient tout autant que ce qu’il omet.

Énergie : compétitivité et sécurité d’abord, durabilité ensuite

La section de l’accord du nouveau gouvernement sur l’énergie rappelle tout d’abord que cette compétence est fortement liée aux régions. Le niveau fédéral est responsable, entre autres, des éoliennes en mer, du transport d’électricité, de la sécurité d’approvisionnement, du nucléaire et des systèmes de tarification³. Il entend notamment jouer un rôle de coordination entre les régions.

Si l’accord s’inscrit dans la continuité des précédentes législatures sur certains éléments (développement de l’éolien en mer et renforcement des capacités existantes), une évolution marquante est qu’il ouvre la porte à une prolongation et à un nouveau développement de l’énergie nucléaire. Le gouvernement De Wever entend ainsi prolonger au moins deux réacteurs existants à court terme (Doel 4 et Tihange 3) et envisage de construire de nouvelles capacités de production à long terme, sans toutefois que ces points de l’accord ne soient budgétisés et sans faire référence à l’éventuel veto des propriétaires des capacités actuelles. Cette décision rompt avec la trajectoire de sortie progressive de l’énergie nucléaire empruntée par la Belgique depuis la loi du 31 janvier 2003, qui prévoyait une sortie définitive du nucléaire pour 2025 – et que l’Accord prévoit d’abroger.  

Le secteur de l’énergie en Belgique est depuis longtemps au service de la compétitivité économique⁴. Mais depuis le début des années 2000, un objectif de durabilité lui est également accolé. Cependant, le gouvernement De Wever établit clairement la primauté de la compétitivité sur la durabilité : ainsi, il entend sortir des combustibles fossiles, pour autant que cela n’entrave pas la compétitivité économique. L’exécutif ne ferme pas complètement la porte à de nouvelles usines de production fonctionnant avec des combustibles fossiles, entraînant des émissions qui seraient compensées par des mécanismes de capture et de séquestration, des mécanismes dont la littérature souligne les apports, mais aussi les limites, que ce soit au niveau de l’utilisation des sols, des coûts⁵ ou encore de la maturité technologique et de l’encadrement institutionnel⁶. 

Ensuite, l’Accord de l’Arizona prévoit que pour assister les autorités et leur fournir les données nécessaires, un Haut Conseil de l’approvisionnement énergétique autonome et indépendant du secteur de l’énergie sera mis en place. Il apparaît que ce Haut Conseil pourrait faire doublon avec des institutions existantes, notamment la Commission de Régulation de l’Électricité et du Gaz (CREG), qui est déjà l’autorité indépendante dans le domaine. Par ailleurs, l’Accord prévoit de limiter les tarifs de réseau de transport d’électricité, qui est une compétence exclusive de la CREG. Si les compétences de la CREG sont reconnues à d’autres égards, il semble néanmoins que le gouvernement s’attaque, entre les lignes, au cœur des compétences d’un acteur établi du secteur de l’énergie. Les conséquences de cette politique demeurent toutefois difficilement prévisibles à ce stade.

De manière générale, la direction suivie par le gouvernement De Wever est celle de l’électrification et de la diversification des approvisionnements. Elle s’inscrit dans une approche traditionnelle de l’énergie, où la sécurité nationale sert de boussole, ici au travers d’une double sécurité (de l’approvisionnement et de la stabilité des prix) pour favoriser la compétitivité économique. Pourtant, un des enjeux majeurs de la transition énergétique est justement de trouver un équilibre entre l’offre d’une électricité stable et abordable d’un côté, et de l’autre, le renforcement du réseau électrique pour répondre à une production décentralisée et une demande en hausse. Ces deux axes devraient être développés simultanément, mais la vision du gouvernement Arizona met l’accent sur la compétitivité, reléguant au second plan les besoins de développement du réseau pour favoriser la transition énergétique.

Enfin, cet Accord en dit finalement plus sur ce qu’il reste encore à faire que sur ce qui est prévu. Il démontre que, malgré les grèves pour le climat menées par les écoliers,les inondations et les canicules récentes, un gouvernement prêt à accélérer les processus de transition n’a pas encore émergé.

L’abandon des ambitions climatiques

Ce qui marque d’emblée dans la section sur le climat, et constitue une certaine nouveauté par rapport aux précédentes législatures, c’est que la politique climatique se retrouve prise entre trois « impératifs » : la compétitivité, l’incitation et la politique budgétaire. D’abord, la politique climatique est constamment mise en lien avec les questions de compétitivité et de politique industrielle⁷. Ensuite, les outils incitatifs sont désignés comme étant la préférence pour soutenir les actions climatiques. Enfin, le gouvernement assume que le « contexte budgétaire » déterminera son action, acquérant ainsi une force quasi-décisionnelle⁸, alors même que la Belgique devrait atteindre les 25 milliards d’investissements publics d’ici 2030 pour atteindre ses objectifs climatiques⁹. Cette logique s’inscrit dans une forme de continuité : c’est à la lutte contre les changements climatiques qu’il revient de s’adapter aux institutions belges, et non l’inverse¹⁰. Une telle logique bride le développement d’une politique climatique ambitieuse qui n’a déjà pas permis à la Belgique d’atteindre ses objectifs en 2019 et en 2024. La Banque nationale de Belgique annonce déjà que les ambitions de l’accord de gouvernement 2025-2029 seront insuffisantes pour respecter les objectifs climatiques de 2030.

En ce qui concerne la compétitivité, le gouvernement entend soutenir un Pacte de Compétitivité européen, pour faire face à la contestation du Green Deal, qui est actuellement en phase de mise en œuvre. Cet élément trouve sa place dans un contexte européen marqué par le rapport « Draghi », qui appelle à replacer la compétitivité et la croissance économiques comme priorités de l’agenda européen. Des critiques similaires quant à la compatibilité effective de la croissance économique avec des politiques climatiques ambitieuses peuvent ainsi être adressées aux niveaux européen comme belge¹¹.

En outre, le gouvernement De Wever entend renforcer les organes interfédéraux :  la Cellule de Concertation sur l’Énergie État-Régions (CONCERE) et la Commission Nationale Climat (CNC). La gouvernance climatique fédérale est en effet jugée peu efficace car elle fonctionne essentiellement « par les crises » et se met généralement en action quelques semaines avant les sommets internationaux (« Conference Of Parties » ou COPs) ou les échéances européennes¹². Somme toute, il aurait été bienvenu d’expliquer pourquoi les organes concernés ont été retenus, comment ils allaient être réformés et comment une rationalisation des centres de connaissances sur le climat est susceptible d’améliorer la gouvernance climatique belge. En attendant un renforcement de la gouvernance climatique belge, la politique climatique belge continue de dépendre d’initiatives externes, notamment de l’Union européenne¹³.

Un autre point d’attention porte sur l’objectif de réduction des gaz à effet de serre de 47 % par rapport à 2005 d’ici 2030. En 2023, la Belgique avait réduit ses émissions de 32,4 % depuis 1990. Il reste donc une importante réduction à réaliser durant les cinq prochaines années. L’accord de gouvernement peine à démontrer comment cette accélération de la baisse des émissions sera opérationnalisée, selon quelle stratégie et quel agenda. De cette manière, il semble entériner une forme d’abandon des processus de transitions socio-écologiques.

S’il est beaucoup question d’innovation technologique, une dimension de l’innovation demeure peu développée : l’innovation institutionnelle. En effet, il est difficile de concevoir comment les institutions existantes seront équipées pour faire face au défi de la lutte contre les changements climatiques et la perte de biodiversité. Les transitions socio-écologiques ne représentent cependant pas simplement un passage des combustibles fossiles aux énergies renouvelables, c’est aussi organiser une transition vers un monde post-carbone d’infrastructures, de comportements et d’institutions qui reposent depuis des décennies sur des logiques carbonées. 

Par rapport à la précédente législature, le climat a perdu en importance. En 2019, les grandes orientations de la politique climatique, bien que toutes n’aient pas abouti, étaient la solidarité internationale, la volonté de s’inscrire dans un Green Deal ambitieux offrant une vision systémique du problème climatique, un déploiement important des capacités de production des énergies renouvelables, une volonté de rencontrer les objectifs de développement durable, un soutien au secteur ferroviaire tout en tendant vers une transition juste. La logique de l’accord de 2019 tendait davantage vers une logique de planification écologique¹⁴, là où la logique actuelle semble davantage tendre vers l’orientation néolibérale portée par l’Union européenne, qui façonne depuis longtemps une politique climatique gravitant autour d’un marché du carbone et un mécanisme récent d’ajustement carbone aux frontières.

Mobilité : dégrader les conditions de travail, préparer la concurrence, fermer les gares

Des quatre sections du chapitre relatif à la mobilité de l’accord de gouvernement fédéral (chemins de fer, navigation aérienne, sécurité routière et autres), les principales mesures communiquées par le nouvel exécutif concernent le transport ferroviaire. Nous étudions donc cet aspect-là de l’accord pour montrer comment le néolibéralisme transforme progressivement un service public géré en monopole en un marché ouvert à la concurrence. Plusieurs réformes annoncées par la coalition De Wever s’inscrivent en effet dans la continuité de la libéralisation du secteur ferroviaire, amorcée dans les années 1980¹⁵ et que le gouvernement semble vouloir accélérer.

Premièrement, malgré la scission de la SNCB unitaire en 2004, la société HR Rail demeure l’employeur commun de l’ensemble des travailleurs d’Infrabel et de la SNCB. L’accord fédéral prévoit cependant « un gel immédiat des recrutements auprès de HR-Rail », tout comme « une rationalisation de la répartition des tâches entre les entreprises »¹⁶, laissant de la sorte entrevoir la suppression pure et simple de cette structure de recrutement commune. Cela permet de scinder définitivement Infrabel et la SNCB (dans la logique des deux grandes réformes précédentes, en 2004 et 2013) afin d’autonomiser complètement la gestion des infrastructures et les opérations de transport. Par ailleurs cela facilite la suppression du statut unique des travailleurs, ouvrant ainsi la voie à une différenciation accrue des conditions de travail entre les deux sociétés ferroviaires – déjà amorcée en pratique¹⁷. 

Deuxièmement, au niveau des conditions de travail, l’accord fédéral prévoit de « moderniser la politique du personnel »¹⁸ afin de « flexibiliser » davantage l’activité des cheminot·es¹⁹. En pratique, cela peut concerner leurs horaires de travail, l’organisation des tâches, des congés, etc. Et concernant leur protection sociale, la volonté est un alignement sur le régime général du secteur privé, en supprimant notamment la possibilité de certain·es conducteur·rices de trains de prendre une retraite anticipée²⁰. Ces changements se situent dans un contexte d’affaiblissement général du statut des agent·es des chemins de fer et, plus généralement, des conditions de travail au sein de la fonction publique fédérale²¹.

Troisièmement, ouvrir le transport ferroviaire à la concurrence implique la relance périodique du marché public de service de transport de passagers sur le territoire national. Le droit européen autorise toutefois, sous conditions, l’attribution directe de ce contrat de service public à un opérateur. La Belgique a procédé de la sorte avec la SNCB en 2023 pour une durée de dix ans – soit jusqu’en 2032. Même si l’établissement des conditions d’attribution (concurrentielle ou directe) du prochain marché ne relève pas de la responsabilité du gouvernement Arizona (dont le terme est en 2029), la coalition fédérale annonce néanmoins vouloir « préparer à la fois la fin et la continuation de l’attribution directe »²². Cela ouvre ainsi la porte à la fin possible du monopole de la SNCB pour le transport ferroviaire national de voyageurs.

Quatrièmement, la SNCB assure jusqu’ici une desserte relativement équitable du territoire afin d’assurer la cohésion sociale et une mobilité générale. L’accord fédéral renverse cette logique pour investir davantage sur les lignes fort fréquentées et désinvestir les lignes peu utilisées, voire « fermer d’anciens arrêts actuellement désertés par les usagers »²³. Un accord envisagerait déjà la suppression d’une vingtaine de petites gares²⁴. Une telle corrélation des investissements à la fréquentation des lignes représente un changement de paradigme car cela fait près de vingt-cinq ans que le nombre de gares n’a pas changé.

EN RÉSUMÉ

En matière d’énergie, Loïc Cobut et Marie Beudels montrent que la compétitivité économique et la sécurité d’approvisionnement sont les maîtres-mots de la politique énergétique du gouvernement De Wever. Si l’accord mise sur les énergies renouvelables, cette approche ne s’inscrit pas dans une politique climatique globale. L’accord privilégie plutôt la prolongation du nucléaire – voire son développement, sans pour autant prévoir de budget dédié.

Sur le climat et l’environnement, Loïc Cobut et Angèle Minguet soulignent l’abandon des ambitions portées par la précédente législature, qui va de pair avec l’affaiblissement du Green Deal européen dans lequel elles s’inscrivaient, privilégiant le développement économique et la protection face à la concurrence internationale. Loin de proposer une feuille de route claire pour atteindre les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre, le gouvernement mise sur des mesures floues et peu contraignantes (renforcement des organes de coopération interfédéraux et pari sur l’innovation technologique), sans véritable orientation stratégique.Enfin, François-Xavier Lievens met en évidence l’accélération de la libéralisation du secteur ferroviaire, amorcée depuis les années 1980. L’accord de gouvernement prévoit l’arrêt des recrutements par HR Rail, accélérant de la sorte la séparation entre le gestionnaire du réseau (Infrabel) et l’exploitant (SNCB), ainsi que la contractualisation de l’emploi cheminots (à l’image des réformes prévues pour le reste de la fonction publique fédérale²⁵). Il introduit également des inflexions nouvelles : la fermeture de gares peu fréquentées et une formulation ambiguë sur le renouvellement du contrat de service public de la SNCB – qui laisse entrevoir une remise en cause future de son monopole.