Coupes dans les cabinets ministériels en Belgique francophone. Juste un effet d’annonce ?

Cela figurait dans les programmes électoraux du MR et des Engagés, et a été intégré à la fois à la déclaration de politique régionale (DPR) et à son équivalente communautaire (DPC) : les nouveaux gouvernements de la Région wallonne (RW) – présidé par A. Dolimont (MR) – et de la Communauté française (CF) –  présidée par E. Degryse (Les Engagés) – se sont engagés à « [travailler] avec un nombre réduit de ministres et [diminuer] progressivement la taille des cabinets ministériels » de 10%. Alors que les budgets et les arrêtés régissant les cabinets ont été publié, tout comme leur composition, l’heure est à un premier bilan.  

Les réformes des cabinets ministériels constituent un enjeu majeur à plusieurs égards. D’une part, elles revêtent une forte dimension symbolique. Les cabinets sont souvent critiqués pour incarner, aux yeux de leurs détracteurs, le clientélisme et la mainmise des partis politiques sur les processus décisionnels. En outre, leur coût apparaît souvent comme exorbitant. Réformer cette institution représente donc un signal politique fort. Il témoigne de la volonté d’un gouvernement d’incarner un certain renouveau politique. D’autre part, ces réformes sont particulièrement sensibles, car les postes en cabinets ministériels ont une valeur stratégique essentielle pour l’exécutif. En effet, les cabinets font partie intégrante des rouages de l’État. Ils jouent un rôle clé dans la coordination du gouvernement, de l’administration, ainsi que dans les relations avec les partis politiques, les médias, le Parlement et d’autres acteurs extérieurs.

De plus, ils permettent aux partis au pouvoir d’obtenir des postes professionnels pour leurs soutiens (proches du partis, candidats non-élus,…) – postes qui sont d’ailleurs parfois un tremplin pour une carrière politique ou dans l’administration – mais aussi de contrôler que les ministres suivent bien les lignes définies par la présidence du parti. Pris dans ce dilemme entre l’intérêt politique d’une réforme et son coût stratégique, les gouvernements hésitent souvent à s’y attaquer. Et lorsqu’ils le font, ces réformes méritent toute notre attention.

Contexte : promesses électorales, réformes, et coupe dans les dépenses publiques 

Cette réforme s’inscrit dans le prolongement des réformes structurelles et budgétaires voulues par les gouvernements Dolimont-Degryse. Comme l’expliquait le Vice-Ministre Président du gouvernement wallon Pierre-Yves Jeholet (MR) sur les ondes de la RTBF : « l’État wallon est devenu obèse et il a besoin d’une cure d’amaigrissement très forte. »¹ Que ce soit pour la fonction publique, la mobilité (avec notamment l’annulation des travaux de prolongement du tram de Liège jusque Seraing et Herstal), l’enseignement (réforme du statut des enseignants), ou les médias (gel de l’indexation de la dotation de la RTBF), l’énergie (réduction des primes énergie), l’heure est aux restructurations et aux réformes, avec en toile de fond, une volonté affichée de couper dans les dépenses publiques afin de contrôler la dette wallonne et à terme atteindre l’équilibre budgétaire.

Ainsi, avec cette réforme des cabinets aux niveaux régional et communautaire, les gouvernements MR-Engagés envoient un signal de cohérence, en montrant qu’ils se mettent eux aussi « au régime », et démontrent ainsi leur volonté de s’appliquer le principe des réformes qu’ils comptent appliquer au reste du secteur public et aux citoyens. 

Si les deux partis s’étaient tous deux engagés à réformer les cabinets ministériels durant leur campagne électorale, on notera que c’est plutôt l’approche suggérée par le MR qui aura été retenue dans la DPR/DPC. En effet, le parti libéral suggérait simplement de « modifier les règles de fonctionnement en matière de personnel et de gestion afin de réduire, à terme, la taille des cabinets ministériels »² sans entrer dans plus de détails dans son programme.

Les Engagés avaient, eux, formulé des propositions nettement plus ambitieuses et détaillées. Ils envisageaient une suppression des cabinets ministériels qui seraient alors remplacés par « une cellule stratégique restreinte à quelques collaborateurs directs », conjuguées à une réforme de l’administration, où chaque top manager serait nommé politiquement « afin d’assurer la concordance entre les volontés et impulsions politiques et l’action administrative sur base des principes de confiance et de compétence »³. Le parti centriste proposait en outre de mettre fin aux mécanismes de détachements  de fonctionnaires dans les cabinets.  C’est finalement une approche incrémentale qui a été privilégiée dans la DPR/DPC, qui insiste sur le caractère progressif de la réforme, qui sera poursuivie « une fois la fonction publique réformée. » Comment ? C’est toute la question. 

Travailler sur les synergies entre Région wallonne et Communauté française 

Cette réforme des cabinets ministériels ne peut être comprise qu’à la lumière de la volonté d’accroître les synergies entre deux niveaux de pouvoir par le biais d’une réduction du nombre total de ministres au sein des exécutifs francophones.

En effet, comme le montrent les tableaux ci-dessous (Tableau 1 et 2), les gouvernements Dolimont (RW) et Degryse (CF) comptent désormais respectivement 8 et 6 postes de ministres, ce qui est similaire à celui des gouvernements précédents, Di Rupo (RW) et Jeholet (CF), qui en comptaient 8 et 5. Toutefois, une différence majeure entre cette législature et la précédente réside dans la mise en place de synergies entre ces postes ministériels aux deux niveaux de pouvoir. Ainsi pour les 14 postes prévus dans les gouvernements Dolimont-Degryse, seulement 10 ministres ont été nommés. En effet, seuls 6⁴ exercent exclusivement au sein d’un seul des deux exécutifs, tandis que les 4⁵ autres cumulent simultanément des compétences à la fois régionales et communautaires. Ainsi, si l’on considère les exécutifs francophones dans leur ensemble, on observe une réduction significative du nombre de ministres : l’exécutif Dolimont-Degryse en compte 10, contre 13 pour l’exécutif Di Rupo-Jeholet. 

De plus, le fait que ces nouvelles majorités ne comptent que deux partis entraîne une réduction du nombre de Vice-Présidents au sein du gouvernement régional Dolimont (deux Vice-Présidents) alors que le gouvernement précédent Di Rupo en comptait trois.  La réduction du nombre de Vice-Ministre Présidents  se traduit également par des cabinets plus réduits, puisque, comme détaillé ci-dessous, les cabinets des Vice-Présidents sont classiquement plus importants, en nombre de collaborateurs, que ceux des ministres ordinaires.

Comme nous le montrons ci-dessous, la réorganisation de la composition et l’organisation des exécutifs est un facteur important qui a permis aux gouvernements actuels de la RW et de la CF de respecter leur engagement de réduire de 10 % le nombre total de collaborateurs travaillant en cabinets.

Tableau 1. Nombre d’ETPs autorisés par cabinet pour les gouvernements Dolimont-Degryse

Tableau 2. Nombre d’ETPs autorisés par cabinet pour les gouvernements Di Rupo-Jeholet

Moins de ministres, moins d’effectifs, plus d’économies

Une comparaison entre les règles en vigueur en 2019⁶ à celles récemment adoptées⁷ montre que les principes de base relatifs à la taille des cabinets ministériels ont peu évolué. Au niveau régional comme au niveau communautaire, un ministre a toujours droit à 41 équivalents temps plein (ETP), un vice-ministre-président à 55 ETP et le ministre-président à 68 ETP. Ces quotas n’ont pas été modifiés. Toutefois, plusieurs exceptions, qui ont leur importance, sont prévues dans les arrêtés des nouveaux gouvernements.

D’une part, il est prévu que les quotas de base soient réduits de 8 ETP lorsqu’un ministre détient des compétences partagées entre plusieurs niveaux de pouvoir (V. Lescrenier et J. Galant). Cette disposition existait déjà dans l’arrêté de 2019 mais la réduction était alors de 5 ETP. Toutefois, elle n’avait pas été appliquée sous les gouvernements Di Rupo-Jeholet, aucun ministre n’ayant exercé simultanément des compétences aux deux niveaux de pouvoir.

D’autre part, la nouvelle réglementation prévoit une exception à cette règle :  les ministres Dolimont et Coppieters, qui de par leur double portefeuille régional/communautaire devraient, tout comme les ministres Lescrenier et Galant, voir leurs cabinets réduits de 8 ETP chacun, ne disposeront eux d’aucun effectif supplémentaire dédié à leurs compétences communautaires. Il a été estimé que les ETP déjà prévus pour leur cabinet régional seraient suffisants pour couvrir l’ensemble de leurs compétences. 

Il convient toutefois de nuancer cette réduction, car les limites fixées par les décrets restent théoriques. En effet, bien que les arrêtés de 2024 prévoient qu’aucun ETP ne soit spécifiquement alloué aux compétences communautaires du ministre Dolimont (chargé de la recherche en Communauté française) et du ministre Coppieters (compétent pour la Santé, les Droits des femmes et l’Égalité des chances en Communauté française), il est probable qu’une partie des effectifs de leur cabinet régional soit spécifiquement affectée à ces dossiers.

Le site officiel de ces ministres⁸ indique d’ailleurs qu’au moins deux personnes sont en charge des questions de recherche dans le cabinet du ministre Dolimont et qu’une cellule « Égalité des chances, Droits des femmes, Interculturalité », composée de quatre personnes, existe au sein du cabinet du ministre Coppieters, en plus du personnel dédié aux compétences en matière de santé, qui relèvent à la fois du niveau régional et communautaire.

Quoi qu’il en soit, ces deux mesures – la réduction de 8 ETP pour les ministres exerçant à la fois des compétences régionales et communautaires, ainsi que l’absence – « théorique » –  d’effectifs spécifiquement alloués aux compétences communautaires des ministres Dolimont et Coppieters – ont eu un impact direct sur la taille totale des effectifs ministériels du gouvernement Dolimont-Degryse.

Comme mentionné précédemment, elles s’ajoutent aux mesures relatives à la taille des gouvernements. D’une part, la réduction du nombre de ministres par rapport à la législature précédente a entraîné une diminution du nombre de cabinets ministériels (puisque les ministres Dolimont et Coppieters n’auront qu’un cabinet malgré leur double casquette). D’autre part, la baisse du nombre de vice-présidents a également contribué à une réduction du nombre de collaborateurs en RW.

Le tableau ci-dessous compare les effectifs autorisés pour chaque ministre régional et communautaire en 2019 et en 2024. Comme on peut le constater, la réduction du personnel des cabinets est significative aux deux niveaux de pouvoir, même si elle est plus marquée au niveau de la Communauté française (-57 EPT, soit -22% du personnel total) que de la Région wallonne (-30 EPT, soit -7,5% de personnel total). Cette différence s’explique principalement par le fait qu’aucun ETP ne soit théoriquement prévu dans les cabinets des ministres Dolimont et Coppieters au niveau communautaire. Si l’on considère les exécutifs régional et communautaire ensemble – conformément à la logique des synergies – on observe une diminution globale de 13,3 % du nombre d’ETP travaillant dans les cabinets des gouvernements Dolimont-Degryse par rapport à la législature précédente.

Tableau 3. Quota d’ETPs par cabinets

Réduction budgétaire : un impact mesuré mais symbolique

La réduction de la taille des cabinets ministériels a évidemment un impact budgétaire, désormais quantifiable depuis l’approbation des budgets de la Région wallonne et de la Communauté française en fin d’année 2024. Si on compare les derniers budgets des gouvernements Di Rupo-Jeholet à ceux du présent gouvernement, on observe une baisse des coûts des cabinets ministériels de près de 2 millions d’euros pour la Région wallonne et de 3,5 millions d’euros pour la Communauté française, soit une économie totale de 5,5 millions d’euros sur les deux niveaux de pouvoir par rapport au dernier budget des gouvernements Di Rupo-Jeholet. Cela représente une réduction d’environ 10 %.

La diminution des effectifs ministériels se traduit donc concrètement par une réduction budgétaire immédiate par rapport à 2024. Toutefois, on remarque que la baisse du nombre de collaborateurs (-13,3 %) est plus marquée que la diminution budgétaire (-10 %), différence probablement justifiée par les coûts fixes qui incombent à chaque cabinet. 

À noter que cette réduction de 5,5 millions d’euros ne prend pas en compte l’inflation (valeurs nominales). Comme l’illustre le graphique ci-dessous, qui présente les budgets alloués aux cabinets chaque année en tenant compte de l’inflation (valeurs réelles), l’effort réalisé par le gouvernement Dolimont-Degryse est en réalité légèrement supérieur : 7 millions d’euros réels, soit une réduction de 14 % par rapport à l’année précédente.

Le graphique montre également que cette économie concerne principalement le budget des cabinets communautaires, dont le montant prévu cette année (14,6 millions d’euros réels) est le plus bas enregistré sur la dernière décennie. À l’inverse, bien que le budget régional soit réduit par rapport à celui de 2024, il reste néanmoins dans la fourchette inférieure des budgets réels alloués aux cabinets ministériels régionaux au cours des dix dernières années.

Bis repetita de la réforme de 2017 ?

Le MR et les Engagés (anciennement cdH) ne sont pas à leur premier essai en matière de réforme des cabinets ministériels. Déjà en 2017, après que le cdH ai « débranché la prise » du gouvernement régional PS-cdH (alors présidé par Paul Magnette – PS), et qu’un gouvernement MR-cdH présidé par Willy Borsus lui avait succédé, les deux partis s’étaient déjà à l’époque engagés à réduire les cabinets ministériels de 10%⁹. Comme on le voit sur le graphique (Graphique 1), cette promesse avait été tenue : le budget consacré aux cabinets ministériels avait été diminué d’à peu près 3 millions d’euros entre la présidence de Paul Magnette (budget 2017) et celle de Willy Borsus (budget 2018). Comme pour la réforme actuelle, cette réduction budgétaire avait principalement été permise par la diminution du nombre de ministres, passant de 8 à 7 au niveau régional.

Il existe néanmoins une différence majeure entre la réforme de 2017 et celle de 2024. Alors que la première avait reposé uniquement sur la diminution du nombre de ministres, la réforme actuelle combine cette réduction ministérielle avec une baisse de la taille des cabinets de certains ministres. Cette différence s’explique par un contexte politique distinct : en 2017, le gouvernement de la Communauté française (PS-cdH) présidé par Rudy Delmotte (PS) était resté en place malgré les bouleversements au niveau régional. Il n’était donc pas possible à l’époque d’envisager des synergies ministérielles entre la Communauté française et la Région wallonne, les majorités étant différentes. 

Graphique 1. Budgets annuels en crédits d’engagement au niveau régional et communautaire (2015 – 2025)

Source: Budgets en crédits d’engagement prévus dans les décrets contenant le budget général des dépenses de la Région wallonne/ de la Commuauté française pour les années budgétaires 2015 à 2025.

Les documents budgétaires et réglementaires publiés par les gouvernements Dolimont-Degryse suggèrent qu’ils ont respecté leur engagement de réformer les cabinets ministériels en les réduisant de 10 %. Le gouvernement a même dépassé ses objectifs en matière de réduction du personnel, avec une diminution de 13,3 % du nombre total de collaborateurs, tandis que la réduction budgétaire par rapport à l’année précédente devrait atteindre 10 % (14% si on considère les budgets réels).

Cette réforme étant encore récente, il sera essentiel d’en suivre la mise en œuvre et l’évolution. À ce stade, elle semble avant tout traduire une volonté symbolique forte des nouveaux gouvernements de marquer une rupture avec les pratiques passées, plutôt qu’une réelle ambition de réformer en profondeur la structure et restreindre le rôle des cabinets pour en parallèle renforcer le poids de l’administration dans les processus politiques.

Une réduction qui va au-delà des objectifs ?

Au niveau budgétaire, il est en effet clair que la réduction des coûts de cabinet de 5,5 millions d’euros a surtout une portée symbolique puisqu’elle n’aura qu’un impact marginal sur les finances publiques régionales et communautaires (7 millions d’euros réels). De plus, la pérennité de cette réforme devra être évaluée au fil des prochains exercices budgétaires. Dans un premier temps, l’annonce d’une telle mesure attire généralement l’attention, notamment pour un gouvernement soucieux de projeter une image de renouveau et de bonne gestion. Cependant, une fois l’effet d’annonce dissipé, il faudra s’assurer que les budgets alloués aux cabinets ministériels ne repartent pas à la hausse. Un précédent intéressant est celui du gouvernement de Passos Coelho au Portugal : bien que ce dernier ait initialement réduit la taille et le cout des cabinets dans le cadre du plan de sauvetage imposé par la Troïka (Commission européenne, Banque centrale européenne et Fonds monétaire international) en 2011-2012, les effectifs ministériels et les coûts associés ont ensuite augmenté, contredisant ainsi les objectifs initiaux¹⁰.

La réduction du nombre de collaborateurs (-13,3% par rapport à la législature précédente) est notable, mais elle a été notamment permise par la structure et de la composition des exécutifs régional et communautaire (deux partis, moins de vice-présidents, principe de synergie), plutôt que par une refonte structurelle  des quotas de collaborateurs attribués à chaque cabinet.

Ainsi, la charge de cette réforme repose essentiellement sur les ministres exerçant une double fonction puisque seuls les effectifs mis à disposition de ces ministres ont été réduits, via des mesures d’exceptions (les ministres Coppieters et Dolimont n’auront aucun collaborateur supplémentaire pour leurs fonctions communautaires, tandis que les ministres Lescrenier et Galant, auront chacune deux cabinets réduits chacun de 8 ETP). Ces ministres travailleront donc avec un effectif inférieur à celui de leurs collègues n’exerçant qu’au sein d’un seul exécutif. Il sera intéressant d’observer l’impact de cette restructuration sur le fonctionnement des cabinets. Si elle n’est pas accompagnée de mesures structurelles visant à recentrer le processus décisionnel sur l’administration, elle risque surtout d’augmenter la pression sur ces cabinets.

Des réformes symboliques aux changements durables

L’exemple français illustre bien cette problématique. En 2017, le gouvernement d’Édouard Philippe, mis en place après l’élection d’Emmanuel Macron, a tenté de réduire drastiquement le nombre de collaborateurs politiques¹¹ sans que des changements structurels dans leur charge de travail ne soient effectivement mis en place. Cette réforme s’est révélée inefficace, conduisant à de nombreux cas de burn-out et de démissions au sein des cabinets¹². Après trois ans et plusieurs ajustements règlementaires, l’organisation des cabinets est finalement revenue à son état initial sous le gouvernement d’Élisabeth Borne¹³.

Ainsi, pour que cette réforme ne se limite pas à de simples effets d’annonce, des mesures d’accompagnement devront être mises en place afin de pérenniser la réduction des budgets et du nombre de collaborateurs. C’est, par exemple, ce qu’a fait le Premier ministre K. Mitsotakis en Grèce en 2019. En parallèle d’une réforme des cabinets visant notamment à réduire leur taille et à imposer des critères de recrutement pour certains conseillers, il a mis en place des réformes de l’administration, créant de nouveaux postes/ fonctions dans chaque ministère, ainsi qu’au sein du secrétariat général du gouvernement (l’équivalent de la Chancellerie du Premier ministre en Belgique).

Cette approche conjuguait ainsi la réforme des cabinets avec un allègement de leurs responsabilités¹⁴. Dans une interview accordée au Soir, le ministre Coppieters expliquait qu’avec la réduction des cabinets, « les rapports avec l’administration ont plus d’importance encore, elle doit être à nos côtés, c’est la condition pour réussir »¹⁵ . Il sera pertinent d’examiner si des mesures sont effectivement mises en place pour renforcer le rôle de l’administration/ restreindre celui des cabinets. 

Suivre l’évolution de la Réforme : une nécessité

Il est donc crucial de suivre l’évolution de cette réforme. Les déclarations de politique régionale et communautaire évoquent une réduction « progressive », à poursuivre « une fois la fonction publique réformée ». Reste à voir si cette réforme constitue une première étape vers des changements plus ambitieux, comme ceux suggérés par Les Engagés (par exemple, une réduction significative de la taille des cabinets et la fin du détachement) ou par des organismes tels que « Groupe du Vendredi »¹⁶ (par exemple, l’introduction d’un organe administratif de coordination entre les différents cabinets et entre l’administration et le cabinet), ou encore le GRECO¹⁷ (par exemple, la définition de critères de sélection objectifs et la publication officielle des offres d’emploi en cabinet). En l’état, si la réforme se limite à des ajustements certes significatifs, mais essentiellement symboliques, elle ne semble pas, à ce stade, en mesure de transformer en profondeur les relations politico-administratives au sein des exécutifs francophones.