Conjuguer stabilité et réforme : le défi démocratique en Belgique

Cet article a paru dans le n°119 de Politique (mai 2022). Cet article fait partie d’un ensemble « En débat » ; en effet, il fait suite à une interview d’Anne-Emmanuelle Bourgaux à laquelle répondu cet article et celui de Caroline Sägesser.

Ce qui meut un processus de délibération ou de négociation politique n’est pas l’idée qu’il existerait quelque part – mais où ? – une décision politique universellement efficace mais, au contraire, l’idée que les positions et les arbitrages en jeu sont d’abord une question de perspective. Il s’agit même d’un des implicites de la vie politique en Belgique : tout est question de point de vue – ce qui est une manière polie d’admettre que tout est combinaison d’intérêts. Dans cette perspective, l’efficacité politique devient aussi une simple question de point de vue.

L’efficacité de la décision politique est-elle seulement l’enjeu en cause ? Si les réticences des représentants devant la démocratisation de nos institutions restent assez implicites, elles n’en sont pas moins structurelles. Elles restent implicites car il n’est pas de bon ton de récuser frontalement l’aspiration d’un nombre croissant de citoyens à participer directement aux décisions qui les concernent. Elles sont toutefois structurelles car elles touchent à la légitimité même du système politique. Si la démocratisation des institutions est perçue comme peu fonctionnelle, ce n’est pas au premier chef parce qu’elle serait inefficace. C’est parce qu’elle n’est pas jugée justifiée, même si son efficacité était avérée.

Tout d’abord, la valorisation de la démocratie directe ou de la démocratie parlementaire est perçue comme étant concurrente à la légitimité représentative – j’y reviens plus loin : mon clavier ne fourche pas lorsque j’écris que beaucoup de représentants et de cadres de parti tendent à distinguer démocratie parlementaire et légitimité représentative.

Par ailleurs, la démocratisation de la vie publique est perçue comme un facteur d’instabilité politique. Je crois que le problème que le référendum ou le parlementarisme classique pose aux partis n’est pas tant qu’ils nourrissent la bêtise collective ou la démagogie, mais qu’ils introduisent une part d’impondérable dans la décision politique[1.Pour un énoncé rapide, mais néanmoins plus complet, des arguments contestant la légitimité démocratique du référendum, voir ici.].

Au carrefour entre ces deux justifications, la démocratisation des institutions est avant tout de la kryptonite en barre pour la stabilité des rapports particratiques et pour l’équilibre fragile des compromis communautaires. Il est de coutume de dire que ce sont les gouvernements qui ont la main en Belgique, et il est vrai que l’action gouvernementale écrase celle des parlements. Mais chaque arbitrage d’importance passe avant tout par les états-majors de partis. Si les équilibres de gouvernements dirigent les équilibres parlementaires, les équilibrages entre partis dirigent les équilibres gouvernementaux. La stabilité de ces équilibrages et le fait qu’ils soient issus de corps collectifs, structurés, prévisibles, disposant d’une base sociale sont à la fois la source de légitimité et le facteur de stabilité du système. Dans ce cadre, la démocratie parlementaire ou la démocratie directe sont vouées à la même voie de garage. Dans une logique de parti, la figure du parlementaire autonome et celle du peuple souverain sont des facteurs de déstabilisation des équilibrages collectifs.

Robustesse démocratique

C’est notamment à cette aune qu’il faut comprendre le rôle du Codeco. Le Codeco n’a pas pour objectif premier de produire des décisions efficaces mais de permettre que des décisions soient prises, tout simplement. Je le notais il y a quelques semaines, « personne ne prétend que le Codeco est un dispositif de gestion idéal : pour beaucoup, il représentait même un parfait zombie institutionnel avant le déclenchement de la crise, chacun des désaccords entre Communautés, Régions et État fédéral y étant morosement entérinés depuis vingt ans[2.J. Pitseys, « Démocratiser la gestion de la crise sanitaire », Revue nouvelle, 28 février 2022.] ». Il s’est toutefois avéré être le seul lieu disponible pour gérer à la fois les clivages communautaires, les arbitrages gouvernementaux et les équilibres particratiques. Tous ces éléments ont bien peu à voir avec l’efficacité de la décision à proprement parler. Ils ont encore moins à voir avec la justification proprement démocratique des décisions prises.

En ce sens, faut-il comparer la Belgique de 2022 à la République de « Star Wars » la veille du coup d’État de Palpatine ?

La démocratie belge est beaucoup plus robuste que le Sénat sur écran vert de la « Revanche des Siths ». La démocratie, ce ne sont pas seulement des textes juridiques : c’est une société civile, des cours de justice, un ethos libéral relativement partagé, des parlementaires engagés dans leur travail. Toutes choses absentes de la mythologie « Star Wars », dont le propos politique pourrait tenir dans le creux d’une fiche de Margaret Thatcher : la démocratie y est impuissante, la politique est corrompue par essence, la société n’existe pas – sauf à faire la collection à la fois exotique et animalière des « cultures » extraterrestres – et c’est donc la pureté morale qui nous sauvera. Qu’il s’agisse d’imaginer le « monde d’après » ou de critiquer avec vigueur les décisions politiques prises, la crise du covid a aussi mis en évidence la vitalité du débat public dans notre pays, le travail de contre-pouvoir des tribunaux, la résilience des solidarités associatives. Décriée à bon droit sur le fond, la loi « pandémie » a bénéficié d’une association des parlementaires au travail législatif plus active que 95 % des textes législatifs votés au Parlement fédéral.

Démocratiser, mais comment ?

Et en même temps, la comparaison m’apparait plutôt indulgente finalement. Selon moi, la gestion du covid n’est pas un moment de basculement, au contraire. Sous beaucoup d’aspects, la vie démocratique a été plus vivace durant la covid qu’elle ne l’est habituellement, ce qui signifie donc qu’elle est en temps normal moins démocratique qu’on ne l’imagine. Selon moi, la gestion du covid ne marque pas le triomphe de l’état de nécessité ou de la gouvernementalité néocorporatiste, dans la mesure où ce sont en fait des éléments usuels de notre régime institutionnel. En Belgique, la décision politique a pour objectif premier d’assurer la stabilité du régime et de pérenniser à ces fins les équilibres existants. À cet égard, la mise sur pied d’organes de concertation tels que le Codeco, la mise à l’écart des groupes parlementaires, l’entretien de liens étroits entre le système politique et la société civile, les caucus entre partis, les réticences vis-à-vis de la démocratie directe ne sont pas des phénomènes d’époque mais des caractéristiques structurelles de notre système : 2021 n’y ajoute pas grand-chose.

L’objectif du système institutionnel est – pour reprendre des mots entendus à plusieurs reprises – de « faire tourner les choses ». Dans ce cadre, il est bienvenu de rappeler que la démocratisation de la décision politique ne compromet pas forcément l’efficacité des politiques publiques : de nombreuses études montrent qu’une délibération plus démo­cratique peut améliorer le consensus de long terme sur les décisions prises, accroître la qualité de la discussion publique, prévenir la mise en avant d’intérêts particuliers. Mais nous perdrions quelque chose à nous contenter de démontrer que la démocratie peut être efficace. D’une part, il s’agit d’expliquer pour quelles raisons la démocratisation des décisions est légitime. La tâche est loin d’être évidente car beaucoup de citoyens éprouvent des sentiments mélangés vis-à-vis de la démocratie. D’autre part, il s’agit de réfléchir aux conditions sous lesquelles la démocratisation des décisions peut rencontrer deux objectifs apparemment paradoxaux : contribuer à la stabilité du régime politique, et ouvrir la porte à des réformes perturbant l’ordre des choses. Je suis convaincu, comme Anne-Emmanuelle Bourgaux, que la mise en place de dispositifs routiniers de démocratie directe contribuent à ces objectifs.

(Image de la vignette dans l’article sous CC-BY 2.0 ; un drapeau belge, pris par fdecomite en août 2011.)