Bruxelles : précarité énergétique et changements climatiques

Cet article a paru dans le n°114 de Politique (décembre 2020).

La crise sanitaire a amplifié et mis en lumière la précarité énergétique dans laquelle vivent de nombreuses personnes. Les mesures de confinement, dont la généralisation du télétravail, ont induit une augmentation des consommations d’énergie des foyers et, dans le même temps, de nombreux ménages ont perdu ou vont perdre tout ou partie de leurs sources de revenus. Il en résulte une augmentation des ménages en
défaut de paiement et une accentuation des mécanismes de non-recours aux droits. Ces phénomènes sont d’autant plus inquiétants qu’il apparait essentiel d’avoir accès à un logement chauffé, éclairé, connecté à internet et disposant d’un accès à l’eau suffisant durant cette période où les injonctions à rester chez soi se multiplient.

Pour faire face à ce problème, il faut apporter une aide et un accompagnement à court terme sous
forme d’aides financières directes, de renforcement de la protection sociale, d’accompagnement personnalisé, etc. Si ce soutien épisodique est nécessaire pour répondre à l’urgence d’une situation sociale quise dégrade, la crise sanitaire nous rappelle l’urgence d’investir et mettre en œuvre des mesures structurantes et basculantes pour améliorer considérablement l’efficacité énergétique des bâtiments.

Une question de dignité humaine

Derrière les chiffres interpellants de la précarité énergétique se cachent des vécus humains. La Plateforme de lutte contre la précarité énergétique, gérée par la Fondation Roi Baudouin, a publié un recueil de témoignages de personnes en défaut de paiement (voir encadré, ci-contre). Ces témoignages révèlent les parcours humains au-delà des termes techniques utilisés par les institutions technocratiques et illustrent combien la précarité énergétique touche à la dignité humaine. L’incertitude de pouvoir assurer le chauffage et l’éclairage de son logement tout au long de l’année, la menace de coupure d’énergie, le processus d’autolimitation de la consommation énergétique, la dégradation du logement et l’isolement social sont autant de vécus dont l’impact sur la santé physique et mentale des personnes qui le vivent est avéré[1. BPIE, Energy poverty handbook, 2016 (http://www.bpie.eu/publication/energy-poverty-handbook/).].

Au regard des impacts multiples de cette précarité, il semble dès lors justifié de concevoir le droit à l’énergie comme un droit fondamental, conforme à la dignité humaine, comme le souligne l’article 23 de la Constitution belge qui définit les droits économiques, sociaux et culturels. La précarité énergétique est un concept relatif, comme le relève Brenda Boardman : « Qui est pauvre en carburant dépend de la définition (qu’on donne à cette expression), mais la définition dépend de (celles et ceux) sur qui vous voulez vous concentrer et ceci implique un jugement politique.[2. “Who is fuel poor depends on the definition; but the definition depends on who you want to focus on and this involves political judgement”(traduction de la rédaction). B. Boardman, Fuel poverty synthesis: Lessons learnt, actions needed. Energy Policy, 2021.]» Il n’existe ainsi pas de définition unique et celle-ci prendra des formes différentes en fonction de la Région concernée. Une définition régulièrement utilisée au sein de l’Union européenne considère qu’est en situation de précarité énergétique « une personne qui éprouve dans son logement des difficultés particulières à disposer de la fourniture d’énergie nécessaire à la satisfaction de ses besoins élémentaires en raison de l’inadaptation de ses ressources ou conditions d’habitat ».[3. Loi française n° 2010-788 du 12/07/2010 portant engagement national pour l’environnement, dite « Grenelle 2 ».] Cette définition relève qu’au-delà de l’importance des factures – liée notamment à la grande fluctuation des prix de l’énergie – et des revenus insuffisants pour les honorer, la notion de qualité du logement intervient comme facteur de précarité énergétique.

Il est possible de décrire la précarité selon l’approche des dépenses énergétiques au regard des
autres dépenses (« expenditure approach »).[4. Creg, Étude sur le poids de la facture d’électricité et de gaz naturel dans le budget des ménages belges en 2018, Bruxelles, 2019.] La Fondation Roi Baudouin l’appréhende à travers deux indicateurs distincts. Le premier, appelé « précarité énergétique mesurée » concerne les ménages dont la facture énergétique par rapport au revenu net disponible est jugée anormalement élevée, soit supérieure au double de la médiane nationale. Le second, la « précarité énergétique cachée », concerne les ménages dont les dépenses énergétiques sont jugées anormalement basses par rapport à leurs revenus disponibles, trahissant potentiellement un risque élevé de privation par rapport aux besoins. Une autre approche évalue le ressenti (« consensual based approach »). Elle s’appuie sur l’indicateur de la « précarité énergétique ressentie », qui découle cette fois d’une évaluation purement subjective et déclarative.

Un ménage bruxellois sur quatre

D’après le baromètre de la Fondation Roi Baudouin, la Région bruxelloise compte 10,5 % de ses ménages en précarité énergétique mesurée, soit un peu moins que la moyenne belge de 14,1 %[5. J. Coene et S. Meyer, Baromètres de la précarité énergétique et hydrique (2009-2018), Fondation Roi Baudouin, Bruxelles, 2020.]. Par contre 10,3 % des ménages bruxellois doivent restreindre leur consommation en deçà de leurs besoins élémentaires (précarité énergétique cachée) et 8,6 % des ménages bruxellois craignent de ne pas avoir les moyens de se chauffer correctement (précarité énergétique ressentie) – ce qui est largement supérieur aux chiffres belges dont les deux indicateurs sont de l’ordre de 4 %.

Ainsi si la précarité énergétique mesurée de Bruxelles est proche de la moyenne belge, la précarité énergétique cachée et ressentie est bien plus conséquente que dans les deux autres Régions selon le baromètre de la Fondation Roi Baudouin. Malgré des dépenses énergétiques inférieures aux deux autres Régions, près d’un ménage sur quatre se trouve en situation de précarité énergétique. Cette particularité bruxelloise peut s’expliquer par plusieurs facteurs, notamment la taille réduite des logements, le coût du logement plus élevé que dans les deux autres Régions, et des revenus disponibles plus faibles. Par conséquent, si on s’en tient à l’évidence et aux chiffres de la précarité bruxelloise mesurée, l’importance des factures énergétiques par rapport aux revenus est comparable aux autres Régions. Par contre, lorsque l’on s’attarde sur la précarité cachée, le ressenti et le vécu des ménages, le constat est tout à fait différent.

La précarité énergétique est donc un concept relatif, qu’il convient d’appréhender dans sa globalité. C’est ainsi que, toutes formes de précarité énergétique confondues, la Fondation Roi Baudouin relève que la Flandre compte 15 % de ménages en précarité énergétique, la Région de Bruxelles-Capitale 25,6 % et la Wallonie 27,6 %. D’autres constats importants sont mis en évidence par le baromètre : les types de ménages les plus impactés par la précarité énergétique sont les personnes isolées – souvent âgées – et les familles monoparentales, avec un impact particulièrement important sur les femmes isolées qui sont touchées à hauteur de 40 % par rapport à 30 % pour les hommes isolés. Si le lien entre « risque de pauvreté » et « précarité énergétique » existe, il n’y a pas de correspondance complète entre les deux mécanismes[6. B. Boardman, Fuel poverty synthesis: Lessons learnt, actions needed. Energy Policy, 2021.]. Ainsi, le baromètre de la Fondation Roi Baudouin relève que près de la moitié des ménages en précarité énergétique ne sont pas en risque de pauvreté. Il est dès lors important de comprendre et analyser spécifiquement les mécanismes de la précarité énergétique pour enrayer son évolution.

Un marché libéralisé excluant les plus fragiles

Outre les facteurs directement identifiables (revenus insuffisants, prix de l’énergie conséquents et fluctuants, consommations excessives, etc.), il faut également être attentif au rapport de forces inégal entre les fournisseurs d’énergie et les clients résidentiels qui accentue la précarité énergétique. Il y a en effet complexification de l’organisation des marchés de l’énergie qui rend confus les différents rôles des acteurs et peu lisibles les tarifs pratiqués. Au-delà des lourdeurs administratives générées, cette complexification et ce rapport de forces inégal induisent une augmentation inquiétante du non-recours aux droits qui est un facteur de plus en plus important de la précarité énergétique.

La complexification s’explique en partie par la libéralisation du marché de l’énergie et la multiplication des acteurs, des services et des tarifs proposés. La libéralisation intervenue en 2007 reposait notamment sur l’hypothèse que la concurrence induite par les choix du consommateur d’énergie permettrait de réduire les prix de l’énergie et d’augmenter la qualité des services offerts par les fournisseurs. Cette hypothèse suppose que le consommateur compare les offres tarifaires et change de fournisseurs en fonction du résultat économiquement rationnel de cette comparaison. Après plusieurs années de libéralisation, on constate un très faible taux de mobilité des consommateurs d’électricité et de gaz qui changent peu de fournisseurs, comparent peu les offres et semblent globalement peu investis ou conscients de leurs rôles à jouer dans les marchés du gaz et de l’électricité. On peut dès lors s’interroger sur le présupposé initial selon lequel le consommateur agira de façon informée et rationnelle afin de s’assurer un bien aussi fondamental que celui de l’accès à l’énergie.

« Pour de nombreux groupes cibles, cette offre libéralisée n’offre aucune opportunité. Tous ceux qui ne sont pas allés à l’école ou qui n’ont pas été très loin à l’école. Ceux qui parlent une autre langue. Les plus âgés. Ils n’y comprennent rien. Ils ne s’y retrouvent pas. Ils sont perdus. Là où d’autres consommateurs d’énergie trouvent leur chemin dans le paysage énergétique, tout en jouant et en faisant des économies, eux sont un oiseau pour le chat. » Véronique, bénévole auprès du service Énergie de la province d’Anvers[7. C. Vassart, F(r)acture énergétique : Témoignages de personnes en défaut de paiement, Fondation Roi Baudouin, Bruxelles, 2020.].

En tout état de cause, la lecture des statistiques de marché laisse peu de doute quant à l’activation généralisée de ce libre choix de fournisseurs d’énergie. À Bruxelles, le nombre de contrats dormants est encore très important. Un contrat d’énergie dormant est un contrat arrivé à échéance et dont les prix ont été maintenus malgré l’évolution des prix de l’électricité et du gaz. En d’autres termes, le nombre de contrats dormants est un indicateur de la propension des consommateurs à user de leur rôle de client sélectionnant le contrat le plus économiquement intéressant et cela au fur et à mesure du temps. En Région bruxelloise, selon la Creg, on constate un taux de 1061 contrats dormants pour 28 actifs en électricité et 660 contrats dormants pour 26 actifs en gaz[8. Creg, « Infographie pour les ménages », octobre 2020, www.creg.be.]. La Creg estime pourtant un gain potentiel allant jusqu’à 1 300 euros par an pour un ménage moyen si on compare les contrats disponibles sur le marché bruxellois. Les nouvelles directives européennes issues du Clean energy package[9. Le Clean energy package est un paquet de mesures législatives adopté en 2019 par le Parlement européen visant à favoriser la transition vers une énergie propre..] prévoient notamment le droit à disposer de plusieurs fournisseurs en même temps, le droit à accéder à une tarification dynamique de l’électricité avec un tarif qui fluctue jusqu’à l’échelle du quart d’heure, etc.

Cette évolution des marchés – à certains égards bienvenue pour assurer la transition énergétique – requiert que chaque consommateur pose des choix de plus en plus éclairés pour continuer d’accéder à l’énergie à un prix raisonnable. Il est dès lors fondamental dans ce contexte d’assurer les règles de marché les plus simples possibles et de continuer à informer, défendre et conseiller correctement les clients résidentiels afin d’éviter une amplification déjà observée de la précarité énergétique.

Le potentiel de la rénovation énergétique

La lutte contre la précarité énergétique est régulièrement analysée et traitée via des solutions directes : diminution du tarif de l’énergie, règlement de dettes, activation de plan de paiement, accompagnement des ménages, cadre juridique de protection des consommateurs, etc[10. Plateforme de lutte contre la précarité énergétique, F(r)acture énergétique : Recommandations pour optimaliser les procédures en cas de défaut de paiement, Fondation Roi Baudouin, Bruxelles, 2020.]. S’il est indispensable d’activer et amplifier ces mesures pour assurer l’accès à l’énergie, il est également urgent d’agir sur les causes structurelles de cette précarité énergétique. La rénovation énergétique globale des logements pour des occupants en situation de précarité énergétique permet de diminuer leurs dépenses énergétiques, d’améliorer grandement le niveau de confort des logements et de créer de nombreux emplois. La rénovation énergétique, particulièrement des « passoires énergétiques », est certainement la mesure la plus efficace pour lutter structurellement contre la précarité énergétique, atteindre les objectifs climatiques et améliorer la santé des occupants. Le secteur du bâtiment représente 55 % des émissions directes de gaz à effet de serre à Bruxelles. Pour atteindre les objectifs climatiques fixés, il est essentiel de rénover énergétiquement la grande majorité du parc de bâtiments bruxellois. Ces dernières années, les politiques publiques de stimulation de la rénovation énergétique se sont basées essentiellement sur des politiques incitatives via l’octroi de primes, de prêts à taux préférentiels, de mesures d’information, etc. Malgré le déploiement croissant de moyens, le taux de rénovation des logements peine à atteindre 1 % par an dans une période où nous devrions avoir un taux de 3 % pour atteindre nos objectifs climatiques.

Ceci peut s’expliquer par plusieurs facteurs, en fonction de la Région considérée. Par exemple en Région bruxelloise :

1. Le pourcentage de logements loués à Bruxelles est de 61 %[11. Observatoire de la santé et du social de Bruxelles-Capitale, Baromètre social 2019, Commission communautaire commune, Bruxelles, 2019.]. Or il est clair qu’il existe des conflits d’intérêt ou « split incentive » entre le propriétaire bailleur et le locataire au sujet de la rénovation énergétique du logement. Le propriétaire bailleur ne bénéfice pas directement des économies d’énergie générées par les travaux réalisés, et par ailleurs les rénovations énergétiques sont encore peu valorisées dans le prix de la location ou de la vente. Le baromètre de la précarité énergétique démontre que les locataires sont nettement plus vulnérables à la précarité énergétique, et l’explique par des logements de moindre qualité et une part plus importante d’isolés et de familles monoparentales dans les logements loués.

2. Par ailleurs, près de 55 % des logements bruxellois sont en copropriété, dont la complexité du processus décisionnel et la brève durée du mandat des syndics expliquent la difficulté et la lenteur des processus de rénovation[12. 2 S. Meyer, K. Maréchal, Energ-Ethic ou Comment mobiliser les propriétaires-bailleurs pour une rénovation « énerg-éthique », Subvention recherche énergie ULB, 2019.].

3. La performance énergétique du parc de logements sociaux est médiocre. Ainsi 44 % des logements sociaux bruxellois doivent être considérés comme très énergivores[13. A. Mathieu, Coûts et avantages sociétaux de la lutte contre la précarité énergétique au sein du parc de logements sociaux, Plateforme de lutte contre la précarité énergétique, 2018.], induisant dès lors un risque accru de précarité énergétique pour les locataires sociaux.

Une approche coercitive et globale

La rénovation du parc locatif et des copropriétés constitue un enjeu majeur de la lutte contre la précarité énergétique et contre les changements climatiques à Bruxelles. Il serait présomptueux d’identifier une unique mesure permettant de débloquer la situation au regard de la grande diversité des situations rencontrées. Il est cependant nécessaire d’interroger la pertinence de persévérer dans l’unique approche incitative au vu des résultats générés ces dernières années. Considérée comme peu populaire, l’approche normative évolue cependant et d’autant plus rapidement que l’urgence climatique et sociale s’accélère. Il est par exemple intéressant de constater que la convention citoyenne pour le climat en France, composée de 150 citoyens, a relevé comme mesure prioritaire pour activer la rénovation énergétique de contraindre dès 2030 les propriétaires occupants et bailleurs, les pouvoirs publics et les industriels, à rénover d’une manière globale leurs bâtiments, afin d’atteindre un haut niveau de performance énergétique[14. Convention citoyenne pour le Climat, « Se loger objectif 1 : rendre obligatoire la rénovation énergétique globale des bâtiments d’ici 2040 », 2020 (https://propositions.conventioncitoyennepourleclimat.fr).]. Récemment, dans le cadre du plan de relance et de la rehausse des objectifs climatiques, la Commission européenne s’est, elle, engagée à proposer des standards énergétiques minimaux obligatoires dans le cadre de la révision de la directive relative à la performance énergétique des bâtiments[15. European Commission, A Renovation Wave for Europe – greening our buildings, creating jobs, improving lives, 2020.]. Il est par ailleurs indispensable de rendre possible toutes ces rénovations globales, en assurant notamment un accompagnement des ménages dans leurs démarches de rénovation énergétique, et ce avant, pendant et après les travaux. Mais il importe également d’assurer un financement adéquat et suffisant pour permettre la rénovation et construire une offre de rénovation globale et de qualité alignée aux besoins identifiés. Quel que soit le type d’accompagnement imaginé pour rendre cette approche non discriminatoire et accessible, il est illusoire de penser réaliste l’atteinte des objectifs uniquement par le biais de politiques incitatives. Il faut fixer dès à présent un cap et des échéances claires pour que l’ensemble des acteurs concernés se préparent.

En cette période de crise sanitaire où les investissements publics vont devoir se libérer pour répondre
aux enjeux socio-économiques, la rénovation énergétique des bâtiments constitue un potentiel gigantesque pour lutter durablement contre la précarité énergétique, pour atteindre nos objectifs climatiques et pour améliorer la résilience de nos territoires en les rendant progressivement indépendants des énergies fossiles. La logique d’opposer mesures climatiques et mesures sociales est dépassée, il est nécessaire de développer des politiques qui visent tant la lutte contre les changements climatiques que la lutte contre les inégalités sociales – et la rénovation énergétique du bâti en est un excellent exemple.

(Image de la vignette et dans l’article sous CC-BY 2.0 ; photographie d’une ampoule géante dans le métro de Bruxelles, prise en septembre 2010 par Stéphane Mignon.)