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Cet article a paru initialement dans notre n°116 (juin 2021).

À l’occasion d’une rencontre avec des grands patrons du secteur pharmaceutique, le 10 mars 2021, le président des États-Unis, Joe Biden, n’a pas hésité à parler de « collaboration historique » entre les autorités publiques et les milieux industriels dans l’organisation d’un front commun contre la propagation de la covid-19. Prenant la Seconde Guerre mondiale comme point de référence, Joe Biden rappelait que cette union sacrée devait avoir le patriotisme et la santé publique comme horizons premiers[1.Remarques du président J. Biden à une rencontre avec les patrons (CEO) des firmes Johnson & Johnson et Merck Sharpe & Dohme, 10 mars 2021.].

Exception faite du principe du nationalisme vaccinal, qui demeure d’actualité, la comparaison martiale, usée jusqu’à la corde par tous les chefs d’État durant la pandémie, montre une fois de plus ses limites. Durant la Seconde Guerre mondiale, les États en guerre étaient bel et bien à la manœuvre pour organiser et orienter l’effort de guerre en coordination étroite avec les entreprises. En revanche, la campagne récente de production des vaccins s’écarte de ce modèle dans la mesure où les entreprises pharmaceutiques ne se sont pas placées dans le giron des États, bien au contraire.

En effet, malgré cette métaphore de guerre, les rapports de forces entre secteurs public et privé n’ont pas été fondamentalement altérés. On ne peut pas parler d’une subordination (même provisoire) des entreprises vis-à-vis des États en termes de chaîne de commandement. Ce continuum en temps de crise est d’autant plus frappant qu’il s’accompagne d’un financement public colossal, très certainement « historique » celui-là. La recherche de vaccins potentiels a donc donné lieu à une situation inédite : jamais les États n’ont autant investi, directement ou indirectement, dans des entreprises privées sans exiger de contreparties. Aussi différentes soient-elles, les stratégies américaine et européenne de développement de vaccins anti-covid se caractérisent par des flux massifs de fonds publics. Certes, le contexte de pandémie permet de justifier le volume des montants et la dynamique de l’organisation. Mais ce même contexte ne permet pas d’expliquer la structure asymétrique du partenariat. Il faut donc aller plus loin pour comprendre les logiques à l’œuvre.

Il convient d’emblée de souligner combien la rhétorique de l’innovation, qui sous-tend le logiciel libéral, est particulièrement prégnante dans l’univers de l’industrie biopharmaceutique. Elle fonctionne comme un syllogisme : la prise de risque constitue la quintessence de toute action économique orientée vers l’innovation ; l’initiative privée, incarnée par la figure de l’entrepreneur, se caractérise précisément par sa prédisposition à prendre des risques ; l’initiative privée est donc le levier cardinal de l’innovation. Les lecteurs auront reconnu l’allusion à peine voilée – et un peu caricaturale – à l’économiste Joseph Schumpeter et à sa conception de l’entrepreneur dans un système capitaliste tourné vers l’innovation grâce à la « destruction créatrice » qu’elle engendre. Il n’est pas particulièrement surprenant de constater la persistance de la conception schumpétérienne dans la rhétorique actuelle de l’innovation. Ce qui est plus étonnant, en revanche, c’est de voir à quel point cette rhétorique – ou plutôt, osons le mot, cette idéologie – s’est immiscée et a fini par s’imposer dans les croyances collectives. Un petit détour par l’histoire du secteur pharmaceutique en Belgique permet de l’illustrer.

L’essor de la chimie belge

Dans la première moitié du XX^e siècle, la Belgique ne joue qu’un rôle marginal dans le développement de l’industrie pharmaceutique. Deux initiatives viennent animer la scène au lendemain de la Seconde Guerre mondiale.

Impressionné par les perspectives des recherches d’Alexander Fleming sur la pénicilline, le papetier Jacques Lannoye s’adjoint les services de Piet De Somer, grande figure de la recherche médicale de l’université catholique de Louvain (et premier recteur de la Katholieke Universiteit Leuven), pour créer en 1945 la firme RIST, rapidement rebaptisée RIT (Recherche et industrie thérapeutique). Le tandem formé par l’industriel wallon et le chercheur-entrepreneur militant de la cause flamande fait mouche : RIT transfère son unité de production d’antibiotiques de Genval à Rixensart en 1959. On connait la suite : RIT est rachetée en 1968 par l’entreprise américaine Smith, Kline & French Laboratories, laquelle procédera à une série de fusions pour devenir en 2000 la société GSK[2.L’histoire de Janssen Pharmaceutica, entreprise fondée en 1953 par Paul Janssen (sans lien de parenté avec la famille Janssen d’UCB), correspond à un même schéma entrepreneurial : une importance de la recherche et développement et un rachat précoce par une multinationale (Johnson & Johnson) en 1961.] (Glaxo Wellcome – SmithKline Beecham).

L’autre grande initiative belge puise ses racines dans la création par Emmanuel Janssen, en 1928, du conglomérat Union chimique belge (UCB). L’une des entreprises constituantes d’UCB est la firme Produits chimiques et pharmaceutiques Meurice, créée au début du siècle. Celle-ci est alors le petit poucet du consortium avec une capitalisation initiale estimée à 4,8 % de l’ensemble du groupe. Mais l’essor de ce qui sera bientôt la division pharmaceutique d’UCB se confirme durant la Seconde Guerre mondiale, notamment grâce à l’approvisionnement de quinine fournie par les plantations de quinquina dont UCB est propriétaire dans la région du Kivu (Congo). Le budget de recherche et développement (R&D) de la division Pharma d’UCB est doublé dès la fin des années 1940. De nouvelles molécules sortent des laboratoires ; elles seront commercialisées par Pfizer à l’étranger. Il faudra attendre la fin des années 1980 et l’introduction du médicament antiallergique antihistaminique Zyrtec® pour qu’UCB décroche son premier blockbuster[3.Ce terme désigne un médicament générant un chiffre d’affaires annuel égal ou supérieur à un milliard de dollars. Sur l’histoire d’UCB, voir K. Bertrams, UCB: The First Ninety Years, 1928-2018, Tielt, Lannoo. ].

Un État de plus en plus actif

De ce rapide survol, on peut au moins tirer le constat que l’État n’a joué aucun rôle d’impulsion dans la mise en place initiale du paysage de l’industrie pharmaceutique en Belgique. Mais les choses allaient rapidement changer à partir des années 1970, jusqu’à l’apparition de cette nouvelle terre promise, tant vantée, de l’industrie pharmaceutique. Dans un article récent, le journal économique français Les Échos saluait ainsi les performances de la « pharma valley » belge et de son maillage de centres de production de vaccins, que la pandémie a mis en lumière[4.F. Bauchard, « Vaccins : au cœur de la “pharma valley” belge », Les Échos, 30 mars 2021.]. Selon l’article, les fondements de cet « écosystème dynamique » sont à chercher, d’une part, dans la facilité avec laquelle les jeunes entreprises (les fameuses biotechs) parviennent à attirer des partenaires industriels et financiers et, d’autre part, dans le « volontarisme » des régions flamande et wallonne, qui ont adopté précocement une politique de « soutien à l’investissement » dans le secteur biopharmaceutique.

La situation actuelle relève de l’effet conjugué de trois facteurs. Premièrement, le processus de fédéralisation du pays a fourni le cadre institutionnel nécessaire pour exposer une tension essentielle entre les pouvoirs publics et le secteur pharmaceutique, à savoir l’articulation délicate entre les objectifs de santé publique, d’une part, et les enjeux de développement industriel et financier, de l’autre. Il y a une forme de tiraillement entre ces deux types de préoccupation qui peut déboucher sur la poursuite d’intérêts – et de politiques – contradictoires. Ainsi, entre les dispositifs de régulation des médicaments (mécanismes d’autorisation de mise sur le marché, fixation des prix, admission au remboursement par l’Inami, protection de la propriété intellectuelle) et les politiques de soutien à l’investissement ou à la R&D, la distribution changeante des compétences institutionnelles (fédérales ou régionales) n’a fait qu’exacerber des enjeux divergents à l’équilibre précaire[5.C. Goethals et M. Wunderle, « Le secteur pharmaceutique en Belgique », Courrier hebdomadaire, Crisp, 2018.].

Une deuxième clé d’explication concerne la transformation de l’environnement de l’industrie pharmaceutique en Belgique dans le dernier quart du XX^e siècle, avec la mise en place d’un « écosystème » qui s’appuie sur une pluralité d’acteurs privés – lesquels viennent s’ajouter aux nombreux acteurs institutionnels publics déjà évoqués. Si l’on se limite à quelques éléments, la métamorphose de la disposition géo-économique du secteur est étroitement liée à l’évolution du secteur lui-même, passant d’un régime industriel pharmaceutique « interne » à la construction d’un système en réseau ou en grappes (clusters) impliquant des petites et moyennes entreprises (PME), des laboratoires d’universités et des centres collectifs de recherche.

Les universités jouent en effet un rôle essentiel dans la distribution de cette nouvelle circulation, qui voit éclore, dès les années 1980, des parcs scientifiques, des offices de transferts de technologie et des incubateurs d’entreprises. Cet environnement remplace les anciennes collaborations industrie-université réalisées sur une base bilatérale ou, plus souvent encore, sur une base interpersonnelle. Qui plus est, ce maillage industriel, visible aussi bien dans la grande banlieue orientale anversoise (Janssen Pharmaceutica) que dans la périphérie méridionale bruxelloise (GSK), contribue à brouiller l’identité des acteurs et leurs rôles respectifs. Ainsi, le tournant entrepreneurial des universités, qui s’accélère dans les années 1990, voit une augmentation en flèche du nombre de spin-offs, ces entreprises créées pour commercialiser des inventions issues de la recherche universitaire. Le système n’est pas pour déplaire aux pouvoirs publics, qui y voient une façon commode de soutenir indirectement la formation des pôles régionaux compétitifs, ni les grandes entreprises pour lesquelles ces petites structures constituent de nouveaux partenaires ou des proies faciles. La génération actuelle des biotechs ne fait que renforcer le dispositif cartographique issu des années 1990.

Le troisième facteur permettant d’expliquer – ou, à tout le moins, de comprendre – l’implication croissante des pouvoirs publics dans l’industrie pharmaceutique dépasse le secteur proprement dit. Il renvoie aussi bien au processus de concentration des grands groupes multinationaux qu’à la programmatique néolibérale, qui entraîne les États non pas à « laisser faire » le marché mais à l’accompagner et à l’orienter vers les secteurs les plus profitables, grâce à une politique de subventions ou d’incitants fiscaux. Cette politique économique conciliante, en rupture avec le régime fordiste d’après-guerre, peut prendre plusieurs formes. Aux États-Unis, la loi Bayh-Dole, promulguée en 1980, permet aux universités américaines de breveter les découvertes et inventions réalisées dans leurs laboratoires. Érigée comme un modèle de promotion du transfert technologique, la loi Bayh-Dole a légitimé la commercialisation – et donc la privatisation – de résultats de la recherche financée par les fonds publics. On ne constate pas, du côté belge, de cadre législatif similaire. Les acteurs industriels y soulignent plutôt l’importance, à la même époque, des incitants fiscaux portés par la loi Cooreman-De Clercq (du nom de leurs initiateurs, le sénateur Étienne Cooreman et le ministre des Finances Willy De Clercq) pour favoriser le capital à risque. La loi, votée en 1982 et régulièrement citée de nos jours pour « réveiller l’épargne » des Belges, s’appuyait sur un régime d’exonération fiscale des investissements en actions dans des entreprises belges. Les entreprises, quant à elles, pouvaient émettre des actions au précompte réduit sur les dividendes, ce qui a été de nature à renforcer les rachats d’actions.

La biotech : un « secteur d’avenir »

Depuis le tournant du siècle, les Régions poursuivent leur soutien actif du secteur biopharmaceutique par une large de gamme de programmes dits « spécifiques », c’est-à-dire conçus pour faciliter l’emploi de personnels qualifiés ou pour mener un projet de recherche industrielle. Consacré aux sciences du vivant, BioWin, l’un des cinq pôles de compétitivité du plan Marshall wallon créé en 2006, a constitué une nouvelle étape du partenariat public-privé pour « impulser » le secteur en mobilisant 130 entreprises et 400 centres de recherche. La Région flamande n’est pas en reste, puisqu’elle a misé dès 1995 sur l’interconnexion des principaux laboratoires académiques spécialisés dans le biomédical en lançant le Vlaams Instituut voor Biotechnologie (VIB).

Aujourd’hui, cette politique proactive pour favoriser les « synergies » s’adosse à de nouvelles formules pour encourager l’entrepreneuriat biotech. À l’échelle européenne, on constate que le financement en R&D des pouvoirs publics belges (tous niveaux confondus) dans les firmes pharmaceutiques se taille la part du lion : à lui seul, le secteur absorbe en 2018 un quart (25,16 %) du budget R&D public. Un autre coup d’œil sur la répartition de l’ensemble des bénéficiaires montre la distribution suivante : 31,21 % pour les PME ; 20,99 % pour les grandes entreprises ; 47,80 % pour les centres de recherches publics (universités, ASBL, etc.). Ce soutien se partage de manière égale entre subsides directs et outils fiscaux. À titre de comparaison, la part du financement public en R&D des États-Unis – certes bien plus doté –qui va directement au secteur privé est bien moindre (6,43 % pour les PME et 8,09 % pour les grandes entreprises)[6. Commission européenne, State Aid Support Schemes for RDI in the EU’s International Competitors in the Fields of Science, Research and Innovation, 2017, p. 205-6 et p. 239.]. Quand on sait que les « entreprises du secteur pharmaceutique qui contribuent le plus à la R&D en Belgique dépendent en grande partie de groupes étrangers », on peut dire que la Big Pharma est bien accueillie en Belgique[7. C. Goethals et M. Wunderle, op. cit., p. 54. La note souligne qu’UCB « est de loin le premier groupe pharmaceutique de nationalité belge en termes de dépenses en R&D ».].

Ce rapide tour d’horizon a permis de montrer que les pouvoirs publics jouent un rôle aussi déterminant que discret dans le financement de la recherche biopharmaceutique, en Belgique comme dans bien d’autres pays industrialisés, y compris aux États-Unis. Depuis une dizaine d’années, l’Union européenne a considérablement renforcé sa présence dans ce secteur en lançant l’Innovative Medicines Initiative (IMI), qui constitue une nouvelle plateforme de référence en matière de cofinancement. Dans le sillage des opérations de production de vaccins, il y a fort à parier que les montages hybrides (pouvoirs publics et secteur privé, mais aussi société civile et fondations philanthropiques) vont s’imposer comme les configurations de financement qui, à très court terme, se substitueront au couple binaire « privé-public »[8.Lire l’analyse percutante de M. Mazzucato, L’État entrepreneur. Pour en finir avec l’opposition public-privé, Paris, Fayard, 2020 (la version originale anglaise date de 2014).]. De quoi renforcer encore un peu le poids des intérêts privés dans la mise en œuvre d’une politique de santé publique ambitieuse ?

(Image de la vignette et dans l’article sous CC-BY-NC-ND 2.0 ; enseigne d’une pharmacie aux États-Unis en 2011, prise par Bart Heird.)