Bâtir une nouvelle économie wallonne

Alors que la Belgique s’apprête à bénéficier de nouveaux financements européens pour la période 2007-2013, à quoi les fonds reçus depuis 12 ans ont-ils servi? La Wallonie, et plus particulièrement le Hainaut, sa province la plus défavorisée, se portent-ils mieux? Verdict de notre interlocuteur : les aides communautaires restent «insuffisantes», mais on revient de loin… Une nouvelle pièce, essentiellement économiste — à placer à côté d’autres, axées par exemple sur le développement durable, et sur lesquelles nous aurons l’occasion de nous pencher prochainement –, à ajouter au débat sur le «redressement wallon».

Entretien avec Henri Capron Professeur au département d’économie appliquée de l’ULB (Dulbea) – Centre d’économie régionale et de la technologie Co-auteur d’un rapport d’évaluation sur la mise en œuvre de l’Objectif 1 dans le Hainaut pour la période 2000-2006 Ce rapport est consultable à l’adresse : http://europe.wallonie.be/apps/spip/rubrique.php3?id_rubrique=2.

Depuis 1988, date de la réforme des fonds structurels , quel bilan peut-on tirer des aides européennes octroyées à la région wallonne?

Au préalable, il est opportun d’établir une comparaison entre les aides reçues dans les différentes régions d’Europe. On porte en effet souvent des jugements à l’emporte-pièce sur l’utilisation des fonds structurels en Belgique et particulièrement en région wallonne. Or on ne peut pas comparer, par exemple, l’impact de l’Objectif 1 en Irlande avec celui en Hainaut. Cela n’a aucun sens. Simplement parce que les aides octroyées à l’Irlande depuis 1989 sont, par tête d’habitant, trois à quatre fois plus élevées que les aides octroyées au Hainaut. Par conséquent, on ne pouvait que s’attendre à un impact économique plus conséquent en Irlande. De plus, avant de tirer un bilan, un constat s’impose : en ce qui concerne la Belgique, et la région wallonne en particulier, nous sommes face à une problématique sociale lourde nécessitant un aménagement des structures sociales important. Contrairement à ce que certains peuvent penser, on n’aménage pas les structures sociales par un coup de baguette magique. La région wallonne est dans une phase de redéploiement et de restructuration de ses activités économiques, ce qui nécessite non pas une concentration importante de moyens financiers sur une courte période, mais bien un déploiement des moyens financiers limités sur une longue période afin de maximiser l’effet de levier des fonds investis. En effet, on parle ici de politiques structurelles, et qui dit politiques structurelles dit modifications des structures d’activités économiques : c’est-à-dire la reconversion vers de nouveaux secteurs ou niches d’activités, l’émergence d’un nouvel entrepreuneuriat, la recherche d’investissements étrangers. Or on ne peut pousser la création d’entreprises en l’absence d’une base économique et sociale propice à leur développement.

Le Hainaut reçoit des aides européennes dans le cadre de l’Objectif 1 depuis 1994. Sur le terrain, quels sont les acteurs qui ont fait évoluer ou qui peuvent faire évoluer la situation économique de la région?

Deux catégories d’acteurs sont à prendre en considération. D’une part, la population. Malheureusement, les structures sociales ont été fortement affectées par la crise économique, l’évolution est donc extrêmement lente, particulièrement dans certaines zones. Si vous comparez par exemple la situation boraine avec celle du Tournaisis, vous avez des profils psychosociaux totalement différents dans la population. Dans le Borinage, il y a eu une déstructuration complète du tissu économique qui fait qu’il n’est pas rare que, dans certaines familles, le problème du chômage soit devenu générationnel. Il serait par ailleurs vain d’espérer attirer des investissements étrangers en se limitant à octroyer des taux d’aide importants. En effet, la main-d’œuvre locale s’est spécialisée dans des métiers qui étaient à la base du développement économique de la région. Et comme ces structures d’activités économiques ont été fortement affectées par les crises successives (crise charbonnière, crise sidérurgique)…Bref, on ne peut transformer des ouvriers sidérurgiques en bio-technologues… Le fond du problème se situe à ce niveau-là. Des programmes de formation ciblés, performants et adaptés aux besoins des entreprises et s’inscrivant dans la durée sont indispensables. Mais tous les changements que cela implique ne s’opèrent pas en quelques années. D’autre part, il y a les opérateurs économiques et sociaux, c’est-à-dire les acteurs de terrain qui mettent en place les projets. À ce niveau, s’il y a encore du pain sur la planche, globalement, on constate que dans leur chef, il y a une évolution de mentalité. Depuis 1994, par la mise en place de ces plans de développement européen, ces opérateurs ont appris à dialoguer les uns avec les autres et à collaborer. En fait, un processus de recomposition du capital social est en train de s’opérer mais celui-ci est relativement lent. La région wallonne évolue favorablement le long de sa courbe d’apprentissage. Reste à savoir si on ne pourrait pas accélérer le processus. Pour cela, il convient de s’interroger sur les réformes institutionnelles à mettre en place ou les incitants à mettre en œuvre de manière à renforcer les collaborations et les complémentarités entre acteurs socio-économiques. Car s’il y a évolution, de nombreux problèmes subsistent. Il existe ainsi de nombreuses rivalités et concurrences entre les acteurs économiques, notamment en matière d’animation économique. Intercommunales, chambres de commerce, Union des classes moyennes… cette multitude d’acteurs opérationnels dans le milieu de l’encadrement des entreprises n’est pas nécessairement efficace dans tous les métiers de base concernés. Une PME n’a pas besoin d’un grand nombre d’interlocuteurs pour démarrer son activité, mais bien d’un «guichet unique». Bref, une rationalisation de la profession s’impose. Tout le monde ne peut pas se déclarer spécialiste dans tous les domaines de l’animation économique ! Vous avez même maintenant des acteurs locaux qui veulent développer des compétences en matière d’animation et d’intermédiation technologique. Cela n’a aucun sens ! On ne peut pas prétendre au niveau local pouvoir embrasser efficacement tout le spectre des technologies. Même au niveau de la Région wallonne il n’est pas évident de développer des compétences suffisantes pour maîtriser tous les domaines technologiques.

Le tableau que vous dressez n’est pas vraiment rassurant…

Certes mais, globalement, en termes de résultats, la Région wallonne se situe dans la bonne moyenne par rapport aux autres régions européennes. Un exemple : la rénovation de la Grand-place d’Ath, qui est souvent citée comme un cas de mauvaise pratique dans le cadre de l’Objectif 1. Je n’en suis, pour ma part, pas du tout convaincu ! Cette rénovation participe à la restauration et au développement de l’activité de la zone. On constate que quand on va à Ath, c’est une ville qui est devenue beaucoup plus conviviale grâce aux investissements de rénovation réalisés. Maintenant, est-ce que Ath est un cas particulier dans les régions Objectif 1 ? Pas du tout ! Et j’invite les sceptiques à aller visiter des villes espagnoles, comme Oviedo ou Séville, ou anglaises, comme Merseyside, aidées dans le cadre de l’Objectif 1.

Votre récent rapport peut pourtant paraître assez dur à l’égard du Hainaut. Vous parlez de manque de synergies, de manque de travaux en réseau, de manque de réflexions prospectives. Bref, un sentiment général de stagnation.

Les critiques exposées dans notre rapport viennent du fait qu’on est convaincu que les choses pourraient évoluer plus rapidement. Par manque de synergies, nous voulons dire qu’il reste des opérateurs trop centrés sur leur projet et qui ne se sont pas intégrés dans une démarche régionale collective. Ils développent des stratégies qui leur sont propres. En tant que projets pris individuellement, ceux-ci sont bons, les opérateurs fonctionnels, de bonne volonté… mais ils éprouvent de grandes difficultés à travailler en complémentarité avec d’autres. Prenons un exemple : la politique des pôles d’excellence Centre de recherche spécialisé dans un domaine technologique spécifique (biotechnologies médicales, chimie, technologies de l’information…) orienté vers la valorisation commerciale de nouveaux produits et procédés et les services technologiques aux entreprises mise en œuvre en 1994 dans le Hainaut. Cette politique est extrêmement favorable car elle permet à la province de se repositionner au niveau technologique. Le problème, c’est que ces pôles d’excellences sont essentiellement l’émanation de grandes universités et qu’on constate aujourd’hui que nombre de pôles d’excellence restent encore fortement dépendants de leur Alma mater qui, de par ses fonctions de base, est essentiellement animée par une logique académique et non par une logique de marché, de proximité avec les entreprises. Je ne conteste pas la qualité scientifique de ces pôles d’excellence, mais je m’interroge sur la contribution de ceux-ci sur le redéploiement économique hennuyer. Quels sont par exemple les contacts et les liens que ces pôles ont développés avec les entreprises ? Sur ce point, je pense qu’il y a encore un long chemin à parcourir. Ce qui intéresse les universités, ce sont les grandes questions en matières scientifiques, c’est avoir une aura européenne par le biais des publications et collaborations scientifiques. La réalisation de ces objectifs relève du financement de la Communauté française mais pas du tout celui de l’Objectif 1 ! On peut donc se demander si, dans certains cas, l’occasion n’a pas fait le larron… qui ne vise que la réalisation de ses propres objectifs sans véritablement apporter quelque chose à la région au niveau socio-économique. Il est ainsi à craindre qu’un certain nombre de pôles d’excellence deviennent des cathédrales dans un désert économique. Car s’ils sont extrêmement performants, si ces pôles s’intègrent bien dans les réseaux européens, ils sont peu intégrés dans les réseaux économiques régionaux. Leur contribution économique est donc relativement limitée. Maintenant, la question n’est pas de savoir s’il faut ou non continuer à les fiancer — il le faut car ils constituent un des leviers majeurs de redéploiement économique de la zone! — mais bien de savoir si on peut accepter qu’ils fonctionnent de la même manière qu’avant. Là la réponse est négative.

Quels genres d’actions préconisez-vous pour améliorer la situation?

La Région wallonne a un rôle crucial à jouer. Elle doit renforcer les critères de sélection des projets dans le cadre de l’utilisation des fonds structurels. Comme par exemple prévoir des gardes fous — comme nous l’indiquons dans notre rapport — lors de financement de projets en imposant aux pôles d’excellence que leurs initiatives soient avalisées par le secteur privé et qu’il y ait un co-financement privé de l’ordre de 20% dans celles-ci. Ce qui permettrait indirectement de démontrer que ces projets sont bien l’émanation des besoins du tissu industriel local ou régional.

Revenons au bilan (économique et social) des aides communautaires versées à la région wallonne depuis 12 ans. Est-il par exemple possible d’évaluer le nombre d’emplois créés depuis toutes ces années grâce à ces financements ?

Depuis le début de la première période de programmation (1994-1999), je ne crois pas qu’on pouvait s’attendre à des résultats à court terme pour le Hainaut. En 1996, nous disions déjà, contrairement à l’insistance de certaines autorités, que les résultats de cette première période ne se manifesteraient qu’en 1998-1999, au mieux, suite aux effets de retard en matière d’impact. Dans le cas du Hainaut, il faut bien se rendre compte qu’on a commencé par concentrer une part importante des moyens sur des projets d’infrastructures, efforts qui ne seront véritablement valorisés (ou valorisables) qu’au cours des prochaines années. Pour ce qui est des emplois créés durant ces périodes, vous pouvez les calculer de deux manières différentes. Selon une approche micro-économique ou une approche macro-économique. Dans la première approche, pour savoir le nombre d’emplois créés suite à la mise en œuvre de l’Objectif 1, il ne suffit pas de comptabiliser les emplois créés projet par projet. Parce que vous avez toute une série d’effets indirects et d’effets induits qui jouent. Selon la seconde approche, au total, de 1994 à 1999, pour l’ensemble de la région wallonne, on peut estimer que 30 à 35.000 emplois, dont 20.000 en Hainaut, ont été créés grâce aux fonds européens. Dans le même temps, vous avez des phénomènes de destruction d’emplois (fermetures d’entreprises ou rationalisations) à prendre en compte. Ceux-ci sont responsables d’une masse importante d’emplois perdus durant la même période et pour le même territoire… Au final, même si les aides structurelles permettent de contenir la tendance lourde à la destruction d’emplois et de déclin de l’emploi industriel en région wallonne, elles sont insuffisantes à elles seules pour inverser la vapeur.

Quels sont les motifs de satisfaction pour l’avenir?

En matière de développement économique, la province pourrait bénéficier de ce qu’on appelle l’enclenchement d’un processus cumulatif, c’est-à-dire que les gains futurs des aides européennes pourraient s’ajouter à ceux résultant du développement économique «normal». C’est par exemple ce qui s’est passé en Irlande. Les Irlandais reconnaissent que les aides européennes n’ont été qu’une cerise sur le gâteau et que le développement économique de l’île est en fait le résultat de 50 ans de politique économique. Les aides structurelles ont permis d’accélérer le processus mais ce dernier se serait de toute manière enclenché. Dans le cadre wallon, ce qu’on doit espérer, c’est que cette étincelle se produise. Pour cela, il faut que tous les ingrédients pour la mise en place de ce processus cumulatif soient réunis. C’est-à-dire un bon potentiel sur le plan technologique – car la région doit être compétitive sur le plan européen -, un niveau de compétence de la main-d’œuvre attractif, des services sociaux et publics performants et un environnement globalement attractif, notamment via l’accélération du processus d’assainissement des friches industrielles. Car vous aurez difficilement des entreprises multinationales qui viendront s’installer dans une zone qui est encore fortement contaminée tant au niveau du sol qu’au point de vue visuel.

La Belgique doit-elle craindre une diminution progressive des fonds que lui octroie l’Europe, notamment par suite de l’élargissement?

Je ne pense pas qu’on doit particulièrement craindre l’avenir puisque le Hainaut a été récemment reconnu éligible à l’Objectif 1 pour la prochaine période de programmation (2007-2013) dans le cadre de la politique de convergence Politique de développement régional visant à réduire les disparités régionales au sein d’un espace économique intégré ou en voie d’intégration sur base du double principe d’équité et d’efficacité. L’enveloppe attribuée au Hainaut est relativement substantielle et on peut considérer que globalement la région wallonne devrait pouvoir bénéficier approximativement d’un milliard 200 millions d’euros pour cette période.

Si vous aviez un conseil à donner aux acteurs politiques, économiques et sociaux sensibles au développement de la région wallonne, quel serait-il ?

Qu’ils doivent tous s’intégrer dans une démarche collective, se mettre au service du redéploiement économique de la région et non pas être attentif à leur propre intérêt et à survie de leur propre structure, même si c’est humain de procéder de la sorte. Par ailleurs, il faut changer les mentalités et reconnaître le droit à l’échec. Le refus du droit à l’échec des individus dans leur projet d’entreprendre est un grave problème qui freine le développement de l’économie européenne. Il est par ailleurs impératif d’insuffler, voire restaurer, l’esprit d’entreprise auprès de la population active. En Belgique, lorsqu’on veut créer une entreprise ou trouver un financement après un premier échec, nombre de portes se ferment. Aux États-Unis, c’est presque l’inverse, vous trouvez des financements justement parce que vous avez démontré au travers de votre première création d’entreprise que vous aviez la volonté de créer quelque chose. Et les banques savent que si on a envie de créer une entreprise, ce n’est généralement pas pour faire faillite un an après. Il y a donc un problème culturel fondamental en Europe que l’on ne parvient pas à corriger et qui nous distingue fortement de la dynamique de croissance américaine. Propos recueillis par Jérémie Detober

Fonds structurels et politique régionale Le principe d’affectation d’aides financières européennes aux États membres remonte au début de la constitution du marché commun. Plus précisément, c’est le préambule de traité de Rome qui prévoit que les pays membres mettent en œuvre des politiques visant à réduire les disparités régionales au sein du marché commun. À l’époque, ces grands investissements sont répartis dans la Communauté économique du charbon et de l’acier (Ceca), le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (Feoga), le Fonds social européen (FSE) et la Banque européenne d’investissement (BEI). Si ces différentes sources de financement fondent le début d’une politique européenne à connotation régionale, on ne peut pas encore parler de politique régionale au sens strict puisque ces financements sont alors injectés dans des secteurs d’activités et accessoirement sur des territoires spécifiques. Il faut attendre 1975 et la création du Fonds européen de développement régional (Feder) pour voir s’impulser une politique de développement régionale en tant que telle. Mais, alors que se profile l’achèvement du marché intérieur, c’est 1989 qui constituera véritablement un moment charnière. Vu le renforcement du processus d’intégration européenne et les problèmes économiques que pourrait causer, dans un certains nombre de régions d’Europe, la disparition d’anciens grands bastions industriels nationaux, la Commission européenne décide de réformer sa politique structurelle. Objectif: renforcer les effets de leviers des politiques communautaires. Autrement dit, améliorer les complémentarités entre les différents institutions et fonds (Feder, Feoga, FSE et BEI) qui travaillent jusqu’alors sans concertation véritable. Cette réforme est structurée autour de quatre grands principes: la programmation — des plans de développement régionaux sur 5 ou 6 ans remplacent le co-financement de projets spécifiques –, la concentration — les actions européennes se focalisent sur les régions confrontées aux problèmes de développement économique les plus aigus –, l’additionnalité — à toute intervention communautaire d’un euro dans une région répond une contrepartie de la région concernée modulée en fonction de l’intensité des problèmes (dans le cas belge, cette contrepartie est identique), les ressources européennes ne se substituant ainsi pas aux financements nationaux –, et le partenariat — aucun plan de développement ne peut être avalisé sans l’accord des autorités régionales, celles-ci devenant de facto des partenaires de développement économique.

Objectifs et programmation Depuis 2000, l’action des fonds structurels européens se concentre sur trois objectifs (qui intègrent les 5 objectifs des périodes précédentes) : le soutien aux régions les plus défavorisées (en termes de chômage, de niveau d’investissement, d’infrastructures…), qui constitue l’action prioritaire de la politique de cohésion européenne avec l’allocation de deux tiers (trois quarts pour la prochaine période de programmation 2007-2013) des fonds structurels (Objectif 1), la relance des zones industrielles, rurales, urbaines ou dépendantes de la pêche, en difficulté structurelle (Objectif 2) et le développement des ressources humaines, c’est-à-dire l’aide aux politiques d’emploi (Objectif 3). Pour la période de programmation actuelle (2000-2006), la Belgique a bénéficié de fonds Objectif 1 (Hainaut) et Objectif 2 (régions Meuse-Vesdre, Namur-Luxembourg, Bruxelles-Capitale, Anvers, Limbourg…). Ces fonds vont pour 37% à la Flandre, pour 6-7% à Bruxelles et pour 56% à la région wallonne. (sources : Henri Capron et Inforégio)