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Le statut de fonctionnaire : stop ou encore ?

Alexandre PIRAUX

Dans le contexte actuel d’abaissement des niveaux de protection sociale et de dérégulation anarchique favorable aux mieux nantis, les services publics constituent une cible de choix. À une une opinion publique désorientée et apeurée, on fait croire que ses services publics sont des dépenses improductives. Alors qu’il s’agit en fait d’investissements collectifs, de garanties de sécurité et de facteurs d’équité sociale.

Ainsi lors de l’accord du 26 juillet 2017, le gouvernement fédéral a pris la décision que l’emploi contractuel serait désormais la norme dans l’administration fédérale et le statut l’exception. Il s’agit d’une décision frontale à la portée symbolique et psychologique considérable et aux effets négatifs quant à la nécessaire stabilité des agents.

Le principe statutaire, bien établi et reconnu par la Cour de cassation depuis 1932 comme étant la norme de recrutement et le contrat l’exception, semble être complètement renversé. Mais pour mieux comprendre les enjeux, examinons d’où provient la notion de statut en Belgique.

Du « patronage » au « statut »

Dans un contexte de lutte contre le rexisme et contre l’atmosphère de  corruption délétère, le Premier ministre d’un gouvernement d’Union nationale, Paul van Zeeland (parti catholique 1935-1937), propose au Roi une réforme administrative décisive qui devient un fait politique majeur.
Il s’agit d’un statut général et unifié objectivant les recrutements. Les concours sont généralisés et la gestion des recrutements confiée à une sorte de magistrature administrative indépendante empêchant de cette façon la politisation au stade initial de la carrière et garantissant l’égalité d’accès des Belges aux emplois publics via des mesures de publicité. Rappelons qu’à cette époque le personnel est directement engagé parmi la clientèle du ministre (le système dit du patronage).

Le nouveau régime statutaire suscite tout d’abord la méfiance du personnel en place face à cet acte unilatéral qu’est le statut. En France aussi certains syndicats rejettent initialement l’idée d’un statut car ils redoutent un accroissement des pouvoirs de l’État sur le personnel.

Mais le statut, réglant de façon unilatérale la situation d’un groupe, a été conçu dans les États modernes « comme un instrument de libération visant à affranchir les individus de la dépendance personnelle, de l’obédience politicienne et d’une surveillance tatillonne constante opérée de l’extérieur » et « par-là à garantir par la liberté de pensée et les libertés politiques »[1]. Le statut a aussi été conçu dans l’intérêt des usagers afin de permettre un traitement égalitaire de ces derniers, sans passe-droits.

Fin programmée du « statut »

Donner priorité à l’engagement contractuel s’inscrit dès lors à rebours de cette culture administrative. On peut penser que des motifs de flexibilité et de gestion plus personnalisée et dynamique appuient ce nouveau paradigme à un moment où le redesign[2] de l’administration est le projet prioritaire dans ce secteur.

Pourtant, et paradoxalement, le statut est plus adapté aux opérations de restructuration ou de réorganisation des services. En effet, le régime statutaire repose sur l’action unilatérale de l’administration en vertu des prérogatives des services publics et du principe général du changement. Moyennant le respect de la procédure de la consultation syndicale, l’employeur statutaire peut introduire de nouveaux horaires, fixer une nouvelle implantation, procéder à des mutations collectives. Par contre, dans un contexte contractuel, la modification des conditions de travail insérées dans le contrat par l’employeur est un acte équipollent à rupture donnant droit à une indemnité compensatoire de préavis.

Par ailleurs, si le statut représente en principe un contrepoids face aux pressions, il fait aussi partie d’un équilibre, d’une économie globale des conditions de travail (salaires, nomination, congés, avantages, primes, etc…). Si un de ces éléments était supprimé, il y aurait alors des demandes de compensation par un salaire plus attractif, ou d’alignement sur les barèmes du secteur privé ce qui aurait un impact budgétaire certain.

Vers un régime mixte « statut-contrat » ?

Dans l’imaginaire collectif, et plus particulièrement pour le personnel, le statut fait figure de bouclier et de garant de stabilité. Sa substitution pure et simple par un contrat de travail ne pourrait s’opérer tel quel, en mettant de côté les caractéristiques spécifiques des services publics. Ces derniers sont soumis aux principes constitutionnels de continuité, de changement et d’égalité de traitement des utilisateurs. Si ces garanties constitutionnelles sont respectées, ce qui reste à établir, on s’orienterait vers un régime juridique mixte, une sorte de « statut-contrat » prenant en compte des éléments de droit privé et de droit administratif unilatéral. Cela posera sans doute des problèmes de conformité à la Constitution prescrivant en son article 107 que le Roi nomme aux emplois d’administration générale et de relations extérieures, sauf les exceptions prévues par la loi.

Au moment où il est question d’emploi stable et de qualité et où beaucoup d’agents se sentent insécurisés, il semble surprenant d’introduire cette nouvelle donnée dont on ne connaît pas la portée, alors que la Note de politique générale 2017 du ministre de la Fonction publique contient une série d’autres mesures visant à moderniser le statut, les nouvelles façons de travailler et le travail flexible.

[1] L. Boltanski, E. Chiapello, Le nouvel esprit du capitalisme, p. 572.

[2] Réorganisation.

Rédacteur en chef de la Revue Pyramides (CERAP-ULB) et collaborateur scientifique ULB

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